Земская реформа 1864 года

       По  «Положению о губернских и уездных  земских учреждениях» создаваемые  земские учреждения состояли из распорядительных органов – уездных и губернских собраний, и исполнительных - уездных  и губернских земских управ, которые  избирались на трёхлетний срок⁴². Земские собрания составлялись из гласных. Количество уездных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а губернских – от 15 до 100⁴³. Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчёта 1 губернский гласный от 6 уездных. Выборы в уездные земские собрания проводились по трём избирательным куриям.

       В первую курию – уездных землевладельцев  – входили владельцы не менее 200 десятин земли, другой недвижимой собственности стоимостью не ниже 15 тыс. руб., торговых и промышленных предприятий  с годовым оборотом – в 6 тыс. руб. и более, а также уполномоченные от мелких землевладельцев. Во второй курии – городской участвовали  «шеститысячники»⁴⁴, купцы 1-й и 2-й гильдий, а также владельцы городской недвижимости, которая в зависимости от численности населения города оценивалась от 500 до 3000 руб. Имущественный ценз для участия в выборах по третьей курии – сельских обществ – отсутствовал. ⁴⁵ Однако выборы были двухступенчатыми. На волостных сходах крестьяне избирали так называемых выборщиков, которые в свою очередь на специальных съездах избирали гласных.⁴⁶ Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятельных и «благонадёжных»⁴⁷ гласных из крестьян и ограничить самостоятельность при выборе представителей из своей среды.

       Положение устанавливало, наконец, некоторые  общие цензовые ограничения для  всех участников избирательного процесса. Они касались возраста: к выборам  допускались лица, которым исполнилось 25 лет. Поражение в избирательных  правах было у лиц, находившихся под  уголовным следствием или судом, а также у осужденных. Не допускались  к выборам лица, не являвшиеся российскими  подданными. Признавалось только личное право участия в голосовании  на съездах. Но женщины, чье состояние  отвечало принятому имущественному цензу, ввиду отсутствия у них  избирательных прав могли направить  на такие съезды своих доверенных лиц, если это не противоречило иным цензовым ограничениям. Аналогичным  правом пользовались и лица, достигшие гражданского совершеннолетия (21 год), поскольку они не соответствовали принятому для земств возрастному цензу.⁴⁸

       Таким образом, избираемые различными сословиями русского общества, земские учреждения принципиально отличались от корпоративно - сословных организаций, таких, как  дворянские собрания. Теперь в земствах были представлены различные сословия – дворяне, чиновники, духовенство, промышленники, мещане и крестьяне. Крепостники  возмущались тем, что  на одной скамье в земском собрании «сидит вчерашний раб со своим  хозяином».⁴⁹

       Председателем уездного и губернского земских  собраний являлись губернский и уездный  предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской  управы утверждал губернатор, а губернской управы – министр внутренних дел. Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчётов исполнительных органов – управ, для утверждения  плана земского хозяйства, сметы  доходов и расходов.⁵⁰ Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу в земстве не получали. Земские управы действовали постоянно; члены управ получали определённое жалование. Кроме того, земства получали право содержать на своём жалованье (по найму) земских врачей, учителей, статистов и прочих земских служащих. На содержание земских учреждений собирались земские сборы с населения.

       Земство получало право облагать особым сбором доходы с торгово-промышленных заведений, движимых и не движимых имуществ. На практике основная тяжесть налогов  ложилась на крестьянство, а основные расходы земств (80 – 85 %) шли на содержание земских учреждений и полиции; на медицину тратилось 8% и на народное образование – 5% земских средств.⁵¹

       Земства были лишены каких бы то ни было политических функций. Земским учреждениям вверялось  в указанном законом пределах, «заведование делами, относящимися к  местным хозяйственным пользам  и нуждам каждой губернии и каждого  уезда, а именно: 1) заведование имуществом, капиталами и денежными сборами  земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий и  других сооружений и путей сообщения, содержимых на счёт земства; 3)меры обеспечения  народного продовольствия; 4) благотворительные  заведения и прочие меры призрения…6) попечение о развитии местной  торговли и промышленности…9) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах почтовой повинности…12) представление чрез губернское начальство высшему правительству  сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных  польз… и ходатайств по сим предметам, также чрез губернское начальство, и доставление по требованию высочайшего  правительства и начальников  губерний сведений, до земского хозяйства  относящихся…»⁵²

       Впрочем, исполнение земствами местных хозяйственно – административных функций рассматривалось  самим правительством даже не как  право, а как обязанность: ранее  этим занималась администрация, а теперь заботы о местных делах перекладывались  на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за пределы своей  компетенции.

       Однако  и в пределах этой компетенции  земства находились под контролем  местной центральной власти –  губернатора и министра внутренних дел, которые имели право приостановить  любое постановление земского собрания, признав его «противным законам  или общим государственным пользам».⁵³Многие из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения губернатором или министром внутренних дел. Сами земства не обладали исполнительной властью. Для выполнения своих постановлений (например, взыскания недоимок по земским сборам, требование исполнения натуральных повинностей и т. п.) земства вынуждены были обращаться к содействием к местной полиции, которая не зависела от земств. «По делам своего ведомства они действуют самостоятельно; случаи, в коих их распоряжения подлежат утверждению административных властей, определены законом. Они не могут вмешиваться в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей, ни в дела, другим местным земским учреждениям подведомственные».⁵⁴

       Положением 1 января 1864 года о земских и губернских учреждениях создание земств не предусматривалось  в волостях и на всероссийском  уровне. Правительство мешало и общению  отдельных земств. Введение земских  учреждений происходилов 35 губерниях⁵⁵, т. е. примерно в половине губерний страны. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего землевладения, а также на национальные окраины страны – Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 35 губерниях, на которые распространялось действие закона, земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867г. – ещё в 9, а в 1868 – 1879гг. – в остальных 6 губерниях.⁵⁶

      Невзирая  на все многочисленные недостатки в  своей организации (главным из которых  было отсутствие политической власти), земство показало себя вполне жизнеспособным, развернув на местах активную и весьма плодотворную деятельность. Либерально настроенные земцы поначалу составляли большинство во многих уездах и губерниях; а по тем временам быть земцем-либералом  означало «быть искренне заинтересованным в результате своей работы».⁵⁷ Под руководством таких деятелей многие земства упорно и не без успеха пытались разобраться в причинах местных хозяйственных и прочих неурядиц и устранить их своими силами; если же это оказывалось

невозможным, они засыпали ходатайствами губернскую администрацию и высшие инстанции, «требуя обратить внимание, помочь, выделить средства…»⁵⁸

       Либеральный состав собраний и управ обуславливал и соответствующий подбор кадров земской интеллигенции, служившей  здесь по найму. В пореформенной  России не было недостатка в прекрасных работниках - энтузиастах, горевших желанием служить народу.  «Наверное, никогда  еще русский интеллигент не трудился так истово, с таким жаром –  наконец-то у него появилось свое реальное благое дело».⁵⁹В результате – впервые в истории России крестьянство получило квалифицированную медицинскую помощь; в селах появились отлично подготовленные учителя; трудами земских статистиков была создана объективная и ясная картина хозяйственной жизни страны.

       Земские учреждения добились успеха в распространении  начального образования и медицинского дела. Земства приглашали врачей, заводили аптеки, организовывали фельдшерские и акушерские курсы, они же положили начало сельским школам, которых до того не было, открывали гимназии, учительские  семинарии, осуществляли ряд экономических  мероприятий, устраивали сельскохозяйственные выставки, содействовали сельскохозяйственному  кредиту, привлекали агрономов и  ветеринаров, заводили ветеринарные и  сельскохозяйственные училища.

       Таким образом, Положение о губернских и уездных земских учреждениях  вводило в государственную организацию  страны новую систему местных  учреждений. Впервые создавались  выборные от всех сословий органы местного управления. Ни по своей структуре, ни по составу, ни по объему компетенции  и пределам власти они не походили на существовавшие до реформы бюрократические, сословные учреждения. В этом отношении  дореформенное управление не оставило для будущего земства никакого наследства.

Заключение.

       Подготовка  земской реформы явила собой  положительный опыт согласования позиций  в то время уже политически  неоднородного правившего сословия. В результате была разработана довольно гибкая и эффективная избирательная  система, которая способствовала реализаторской стратегии Александра II, направленной на эволюционную по своим методам социально- экономическую трансформацию российского общества.

       Растущий  в стране капитализм потребовал упразднения  старой системы местного управления, построенной на крепостнической  основе. Но упразднение это производилось  не снизу, народом, а сверху, бюрократической  царской властью, в порядке вынужденной  уступки. Поэтому буржуазная, по существу, ломка дореформенной системы  местного управления не могла быть доведена до конца, да и, безусловно, введение конституции и всеобщего избирательного права в России в 60- х годах  было еще преждевременным. Но так  или иначе, ведение выборности, самоуправления, всесословности и независимости  от администрации было большим прогрессом.

       Подготовка  и проведение крестьянской и других реформ (земской в частности) заставили  императора искать союзников, и эти  поиски во многом изменили социальную ориентацию русской монархии. Не найдя  в первый момент достаточно прочной  поддержки преобразований в среде  дворянства, Александр II вынужден был опереться исключительно на государственный аппарат и, прежде всего, на высшую бюрократию. Ее деятельность – кабинетная и полусекретная, - как бы необходима и своевременна она ни была, отдаляла общество от верховной власти, порождала взаимную неприязнь между ними.

       Эта опасная тенденция заставила  императора искать компромиссы. Наиболее простым и радикальным казалось увольнение в отставку, в угоду  поместному дворянству, наиболее решительных  сторонников преобразований. С одной  стороны, это успокаивало дворянство, с другой - позволяло сохранить  в неприкосновенности сами реформы. Однако подобный компромисс являлся  опасной иллюзией.

       Опора на бюрократию, то есть передача ей определенной доли власти монарха, одновременно с  изгнанием с высших государственных  постов настоящих профессионалов, людей  знающих свое дело, привели, в конце  концов, к всё большему урезанию прав земских учреждений.

       Дискуссии по различным аспектам земской избирательной  системы обнаружили довольно широкий  спектр мнений как в политической элите российского общества, так  и в сферах высшей правительственной  бюрократии. Эти мнения становились  предметом внимательного анализа  разработчиков земской реформы, иногда учитывались в ходе подготовки документов. Правительственной комиссии и инстанциям, обсуждавшим проект, удалось довольно последовательно  провести политико-идеологические принципы формирования земств, реализовать их в комплексе избирательных норм и технологий, гарантировавших в целом системный характер новых представительных учреждений.

       Характер  и содержание споров свидетельствовали  о том, что проблема установления и правил проведения земских выборов  имела огромное значение для политического  и социального развития общества, поскольку впервые речь шла о  допуске к участию в гражданском  управлении представителей всех сословий. Правящим кругам удалось провести реформу  под своим контролем, обеспечить преимущественное положение в этих институтах дворянам при участии  в нем и других сословий. Стабильный политический фон преобразований удалось  сохранить в немалой степени  за счет вовлечения в дискуссии о  земском устройстве наиболее активных представителей сословий, лидеров общественного  мнения. Можно, конечно, упрекать реформаторов за излишнюю административную опеку  волеизъявления населения, однако цензовые манипуляции, как представляется, были менее насильственны для общества, нежели революция.