Система государственного управления СССР в 1937- 1945 гг.

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СССР В 1937- 1945 ГГ. 
 
Развитие системы управления на основе Конституции СССР 1936 г. 
Разработка и принятие новой Конституции СССР. К середине 30-х гг. в развитии страны проявились новые реальности, которые накладывали свой отпечаток и на систему государственного управления. Была провозглашена победа социализма. В обществе произошли изменения, которые требовали соответствующего конституционного закрепления. 1 февраля 1935 г. Пленум ЦК ВКП(б) поручил В.М. Молотову обратиться к VII съезду Советов с предложением внести некоторые изменения в Конституцию СССР в направлении: 
а) дальнейшей демократизации избирательной системы в смысле замены не вполне равных выборов равными, многостепенных — прямыми, открытых — закрытыми, 
б) уточнения социально-экономической основы Конституции в смысле приведения Конституции в соответствие с нынешним соотношением классовых сил в СССР (создание новой социалистической индустрии, разгром кулачества, победа колхозного строя, утверждение социалистической собственности как основы советского общества и т.п.). 
VII Всесоюзный съезд Советов, работавший с 28 января по 6 февраля 1935 г., принял постановление, обязавшее ЦИК образовать конституционную комиссию для переработки текста Основного закона страны. 7 февраля 1935 г. такая комиссия была создана под председательством И.В.Сталина. Но она не стала перерабатывать Конституцию 1924 г., а создала новый текст, который существенно отличался от прежнего Основного закона и учитывал реалии социально-экономического развития страны в середине 30-х гг. 
Процесс разработки новой Конституции выявил различные подходы членов конституционной комиссии к тенденциям развития Советского государства. Сталин, и его окружение стремились закрепить и узаконить сложившиеся в стране административно-командные методы управления, усилить роль государства диктатуры пролетариата в экономической и социальной жизни общества. Другую тенденцию олицетворяли Н.И. Бухарин и его сторонники. Он предложил закрепить в Конституции различные формы собственности, гарантировать хозяйственную автономность товаропроизводителей от партийно-государственного управленческого аппарата. По его инициативе в проект Конституции впервые были включены статьи о государственной гарантии права на труде соответствующей оплатой, о гарантиях права на выбор профессии и ее смену, на свободный выбор места работы и др. Либерально настроенные, члены конституционной комиссии включили в проект Основного закона страны статьи о свободе художественного творчества и научных исследований, о праве граждан привлекать к суду чиновников за нарушение их прав и др. Однако Сталин в ходе обсуждения и доработки проекта Конституции на последнем этапе вычеркнул из него большинство предложенных Бухариным и другими членами конституционной комиссии статей, направленных на демократизацию политической системы. 
В июне 1936 г. проект Конституции был одобрен Пленумом ЦК ВКП(б) и Президиумом ЦИК СССР, а затем вынесен на всенародное обсуждение. В конце ноября 1936 г. собрался VIII Чрезвычайный Всесоюзный съезд Советов, который подвел итоги обсуждения проекта Конституции, учтя некоторые предложенные поправки, и 5 декабря 1936 г. съезд единогласно утвердил новый Основной закон СССР. Он послужил эталоном при разработке новых конституций союзных республик. 21 января 1937 г. была принята Конституция РСФСР. К марту того же года новые конституции были уже у всех союзных республик, а к январю 1938 г. — и у автономных республик. 
Преобразования в экономике и политической жизни страны существенно укрепили основы государственного строя. Если раньше страна называлась социалистической в смысле направления развития, целей движения и борьбы, то теперь было объявлено о построении социалистического общества, о решении в основном ранее провозглашенных задач. Когда большевики пришли к власти и разрабатывали программу строительства нового общества, то социализм им виделся как такой общественный строй, в котором нет частной собственности на средства производства, где все финансовые и материальные ресурсы сосредоточены в руках государства и хозяйство ведется на основе единого плана. Такое общество, как утверждалось в Конституции, к середине 30-х гг. было построено. Теперь его предстояло совершенствовать. В ноябре 1936 г. Сталин заявил о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Изменилась и классовая структура общества: были ликвидированы капиталисты, кулаки, частные торговцы, большая часть духовенства. Коммунистическая идеология превратилась в государственную, стала господствующей. Претерпело изменения и национально-государственное строительство: многие народы оформили и укрепили свою государственность в виде союзных или автономных республик, а также областей и округов. 
Произошедшие в обществе изменения были зафиксированы в новой Конституции СССР. Система государственного управления строилась и развивалась теперь на новом конституционном фундаменте. Она была перестроена с учетом новых реалий общественной жизни. По Конституции СССР 1936 г. вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право. Однако эта конституционная норма оставалась фикцией, так как выборы были безальтернативными. Структура и статус органов власти и управления были существенно изменены в сторону упрощения. Система съездов Советов, родившаяся в годы революции, была отменена. По новой Конституции высшим органом власти объявлялся Верховный Совет СССР. Ему передавались те права и полномочия, которые до этого принадлежали Всесоюзным съездам Советов и Союзному ЦИКу. Двухпалатная структура, соответствовавшая многонациональной природе Советского государства, была сохранена и в Верховном Совете СССР. Одна из палат сохранила и прежнее название — Совет Национальностей; другая — стала называться Совет Союза (вместо Союзного Совета). Верховный Совет СССР на совместном заседании обеих палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе Председателя, одиннадцати заместителей (по числу союзных республик), секретаря и 24-х членов Президиума. Сессии Верховного Совета созывались два раза в год. 
Законодательная власть в стране по новой Конституции формально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Президиум Верховного Совета не был законодательным органом, но он имел право издавать указы, юридическая природа которых в Конституции не определялась. На практике указы Президиума Верховного Совета СССР имели силу закона. 
Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в стране оставалось правительство - Совет Народных Комиссаров СССР. Совнарком был ответствен перед Верховным Советом СССР, а в период между сессиями — перед его Президиумом, и подотчетен им. Законодательным правом СНК не располагал, но он мог издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение действовавших законов. Эти подзаконные акты были обязательны к исполнению распорядительными органами на всей территории СССР и фактически имели статус законов. 
Совнарком осуществлял управление отраслями хозяйства через наркоматы, комиссии и комитеты. Наркоматы СССР подразделялись на общесоюзные и союзно-республиканские. К первым относились наркоматы: обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой и оборонной промышленности. Союзно-республиканских наркоматов по Конституции 1936 г. было 10: пищевой промышленности, легкой, лесной, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения. 
Система власти и управления в союзных и автономных республиках в основных чертах копировала общесоюзную схему. Отличие было лишь в том, что ни в одной из союзных республик, несмотря на их многонациональный характер, Верховные Советы не были двухпалатными, и национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы лишь через Совет национальностей Верховного Совета СССР. 
Республиканские совнаркомы также имели свои специфические черты и отличались от Союзного СНК. В состав республиканских совнаркомов входили уполномоченные общесоюзных наркоматов; союзно-республиканские наркоматы дублировались и в совнаркомах республик. Кроме того, в них были образованы наркоматы, которых не было в Союзном правительстве (наркоматы местной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, просвещения и др.). 
Согласно Конституции 1936 г. несколько видоизменилась и система местного самоуправления. В краях, областях, районах, городах вместо прежних съездов Советов теперь избирались Советы депутатов трудящихся. Их исполкомы явилиев-распорядительными органами власти. Сессии Советов депутатов трудящихся собирались, как правило, нерегулярно, и исполкомы были им практически не подконтрольны. Власть и управление на деле осуществлялись сросшимся партийно-советским аппаратом. 
Новый Основной закон закрепил положение о руководящей роли Коммунистической партии в системе государственного управления. Руководство партии носило всеобъемлющий характер. Партия как бы вросла в государственную ткань и стала атрибутом управления. В статье 126 новой Конституции СССР было записано, что Коммунистическая партия составляет «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных». Такая формулировка служила основанием для пропагандистского утверждения, будто партия и ее органы не имеют властных функций, а являются лишь моральным авторитетом и проводят свое влияние через коммунистов. Тем самым настоящая роль партии, ее властная сущность скрывались от общества. Властные полномочия партии не были прописаны в Конституции, в то же время этот документ служил своего рода программой ВКП (б). В каждодневной практике государственного управления все решения Верховного Совета СССР, указы его Президиума, постановления СНК СССР предварительно рассматривались и санкционировались Политбюро ЦК партии. Такое же положение существовало по всей вертикали власти и управления. 
Способы и методы партийного руководства имели различные формы. В первую очередь партийное влияние проводилось через руководящие кадры, когда руководители партийных органов становились одновременно и во главе соответствующих государственных структур. Например, Сталин в 1917-1923 гг. был наркомом по делам национальностей РСФСР, одновременно в 1919—1922 гг. возглавлял органы государственного контроля и рабоче-крестьянской инспекции России. В эти же годы он входил с состав Реввоенсовета Республики и военных советов ряда фронтов, был членом Совета рабоче-крестьянской обороны и т.д. На XI съезде партии его даже критиковали за «совместительство». Но, возглавив партию, будучи членом Политбюро Оргбюро и Секретариата ЦК, Сталин формально сосредоточился на партийной работе и до мая 1941 г. государственных должностей не занимал, если не считать, что он был членом ЦИК СССР. Зато среди других членов Политбюро практически не было «чисто» партийных работников. Все они, за редким исключением, занимали руководящие должности в правительстве. Председатель Совнаркома, его заместители, наркомы наиболее важных наркоматов входили в состав Политбюро. 
Другой формой партийного влияния на управление было создание совместных партийно-государственных органов, таких как ЦКК-РКИ, политотделы в МТС, на предприятиях, в совхозах и т.д. Была распространена также практика принятия совместных партийно-государственных нормативных актов — постановлений ЦК ВКП (б) и Совнаркома СССР, имевших силу закона. Если в первые годы советской власти чрезмерная опека партийными органами хозяйственных учреждений вызывала протесты и высшие партийные инстанции призывали партийные комитеты воздерживаться от административных распоряжений, то к середине 30-х гг. сращивание партийных и советских органов стало нормой. 
В Конституции СССР 1936 г. было отражено фактическое монопольное положение Коммунистической партии в управлении обществом. Однопартийная система была зафиксирована в Основном законе страны, оформив юридически руководящую роль партии в обществе. Конституция стала основополагающим законодательным актом, на котором строилась система государственного управления. В ней были определены структура и функции органов государственной власти и управления, прописаны их полномочия. Она определила иерархию взаимоотношений союзных и республиканских Советов, совнаркомов и наркоматов, порядок их взаимодействия с местными исполнительными органами власти в управлении конкретными отраслями экономики. 
В отличие от предыдущего Основного закона страны в новой Конституции хотя и не прямо, но была декларирована идея разделения властей: Верховный Совет сосредоточил в своих руках законодательную власть, а Совет народных комиссаров — исполнительную. Поскольку суд был объявлен независимым и подчинявшимся только закону, высшая судебная власть принадлежала Верховному Суду СССР. 
На основе Конституции СССР 1936 г. были разработаны Основные законы союзных и автономных республик, которые были утверждены соответствующими республиканскими Верховными Советами. Конституции союзных и автономных республик мало чем отличались одна от другой, иногда дословно повторяя те или иные статьи. 
Новая Конституция страны и республиканские конституции теоретически давали возможность создания более демократической, чем раньше, системы формирования и деятельности органов государственной власти и управления. Основной закон провозглашал право граждан на труд, отдых, материальное обеспечение в старости и в случае потери трудоспособности; было закреплено право на образование, свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенности личности и жилища, тайна переписки. На практике, однако, провозглашенные принципы нарушались. Демократические свободы оставались на бумаге, была введена жесточайшая цензура, инакомыслие преследовалось самым решительным образом. Были объявлены врагами народа и репрессированы видные государственные деятели страны Н. Бухарин, Г. Зиновьев, Л. Каменев и др. Каток репрессий прокатился по руководящим военным кадрам. Осуждены и расстреляны как «агенты иностранных разведок» три Маршала Советского Союза (из пяти, имевшихся в то время) — М. Тухачевский, В. Блюхер, А. Егоров; погибли все командующие войсками военных округов, были уничтожены или подвергнуты заключению все командиры корпусов, почти все командиры дивизий, командиры бригад, около половины командиров полков. Репрессии коснулись одной пятой части офицерского состава. Правда, накануне войны и сразу после ее начала более четверти общего количества репрессированных военных были реабилитированы и возвращены в армию. Репрессиям подвергались не только военные. На начало 1938 г. в лагерях, тюрьмах и колониях ГУЛАГа содержалось 2 259 000 человек. В начале 1939 г. все категории заключенных составили 3 013 400 человек1. ( 1 См.: Кожурин А., Петров Н. Гулаг: структура и кадры // Свободная мысль — XXI. 2000. №3 С. 105; Всесоюзная перепись населения 1939 года. Основные итоги. М., 1992. С. 251.). 
В такой атмосфере система государственного управления в любом ее звене не могла быть высокоэффективной, поскольку обстановка подозрительности и страха порождала неуверенность, сковывала инициативу, выдвигала в руководители пассивных исполнителей директив вышестоящих органов. Все это пагубно отразилось и на управлении Вооруженными Силами страны в предвоенный период и в годы войны. В центральном аппарате и военных округах шла лихорадочная перестановка руководящего состава. 
Ко времени принятия Конституции 1936 г. в СССР входили 11 союзных республик. Самой крупной из них была Российская Федерация. Она включала 5 краев, 19 территориальных областей, 16 автономных республик и 6 автономных областей. В состав Украины в то время входила одна автономная республика (Молдавия) и 7 областей. Казахстан включал в себя 8 территориальных областей. Грузия имела в своем составе 2 автономные республики, а Азербайджан и Узбекистан — по одной. Кроме того, Азербайджан, Грузия и Таджикистан имели по одной автономной области. Остальные союзные республики: Белоруссия, Армения, Туркмения и Киргизия не имели в своем составе ни краев, ни областей, ни автономных республик. Эти союзные республики подразделялись сразу на районы. 
Расширение территории СССР и укрепление его обороноспособности. Масштабы и объем государственного управления не оставались неизменными. Они увеличились за счет расширения территории Советского Союза и вхождения в него новых союзных республик. В результате советско-финляндской войны и подписания мирного договора с Финляндией весной 1940 г. в состав Карельской АССР были включены значительные территории Финляндии, а ав¬тономная республика преобразована в Карело-Финскую союзную республику. Летом 1940 г. СССР включил в свой состав Бессарабию и 2 августа 1940 г. Верховный Совет СССР принял закон об образовании Молдавской ССР. В августе же 1940 г. в состав СССР вошли три Прибалтийские республики: Литва, Латвия и Эстония. Количество союзных республик увеличилось до 16. Вскоре в новых союзных республиках были приняты конституции, на основе которых строилась система управления в них. 
Эффективность системы управления во многом зависела от точного учета населения. В апреле 1936 г. СНК поручил Центральному управлению народнохозяйственного учета (ЦУНХУ) Госплана СССР провести очередную Всесоюзную перепись населения. В первую неделю января 1937 г. перепись была проведена. Как сообщал в докладной записке Сталину и Молотову начальник ЦУНХУ И.А. Краваль, «установленная переписью численность населения значительно ниже той, которая ожидалась по данным текущего учета населения». Действительно, еще в 1934 г. на XVII съезде партии Сталин назвал цифру населения СССР в 168 млн. человек. А на 6 января 1937 г. согласно переписи численность населения составила 162 003 225 человек. По сравнению с предыдущей Всесоюзной переписью 1926 г. численность населения увеличилась на 15 млн. человек, т.е. в среднем рост составлял 1% в год, что превышало в то время естественный прирост населения в Англии (0,36%), Германии (0,58%), Франции (0,11%), США (0,66%). Итоги переписи не устраивали советское руководство, и организация переписи была признана неудовлетворительной, а ее материалы — дефектными, занижавшими численность населения страны. 
На 1939 г. была назначена новая перепись, контроль за подготовкой и проведением которой взял на себя Молотов. К организации переписи привлекли научных работников и статистиков-практиков. Перепись была проведена по состоянию на 17 января. Краткие итоги переписи были опубликованы в «Правде» в 1939 г. Согласно этим данным численность населения СССР составляла 170 500 тыс. человек. Более подробные итоги переписи 1939 г. не подводились из-за начавшейся вскоре войны. Сохранившиеся в архивах материалы этой переписи были исследованы в наше время. Ученые установили, что перепись зафиксировала численность населения на тогдашней территории СССР в 167 305 749 человек. Учитывая, что после переписи население СССР увеличилось за счет Западных областей Украины, Бессарабии, Северной Буковины, республик Прибалтики и других территорий. К началу Великой Отечественной войны численность населения СССР достигла 200 млн человек. 
Важнейшая управленческая задача - руководство различными отраслями экономики решалась путем разукрупнения и создания новых наркоматов. 8 декабря 1936 г. на базе Наркомата тяжелой промышленности был образован Наркомат оборонной промышленности, а 22 августа — Наркомат машиностроения. В январе 1939 г. первый из них был разделен на 4 самостоятельных комиссариата: авиационной промышленности, судостроительной, вооружения и боеприпасов. В феврале этого же года наркомат машиностроения разделился на три самостоятельных наркомата: тяжелого машиностроения, среднего машиностроения и общего машиностроения. Созданный в январе 1939 г. Наркомат топливной промышленности в октябре того же года был разделен на два: Наркомат нефтяной промышленности и Наркомат угольной промышленности. 
Претерпели изменения и другие наркоматы. Всего в предвоенные годы было создано более 20 промышленных и топливно-энергетических наркоматов. С одной стороны, это позволило усилить государственное управление всеми отраслями экономики, приблизить ее к нуждам военного времени. Но с другой, — это привело к разбуханию государственного аппарата. Перепись населения 1939 г. зафиксировала громадный рост численности государственных служащих. За 10 лет аппарат вырос в 6 раз, при этом лишь 30% его работников имели специальное образование. Остальные получили либо начальное образование, либо не имели его вовсе. Работники аппарата, особенно на местах, все больше брали на себя управленческие функции в ущерб выборным органам власти. Верховные Советы автономных республик собирались нерегулярно и не рассматривали вопросы хозяйственного и культурного развития своих регионов. По данным Президиума Верховного Совета СССР, на январь 1941 г. ни в одной из 16 автономных республик России Верховные Советы последние три года не собирались 2 раза в год, как это положено по Конституции. 
Перед Великой Отечественной войной советское руководство предприняло ряд шагов по укреплению обороноспособности страны. К 1939 г. сложилась кадровая система комплектования и организации войск, была расширена сеть военных учебных заведений, приняты меры по оснащению войск новой техникой, особенно авиационной. Политбюро приняло специальное постановление, обязывавшее директоров крупнейших заводов ежедневно информировать ЦК о выпуске самолетов и авиамоторов. В мае 1940 г. было принято решение о смене руководства Наркомата обороны: вместо К.Е. Ворошилова, бессменно находившегося во главе армии более 15 лет и показавшего свою некомпетентность в ходе советско-финляндской войны, наркомат возглавил С.К. Тимошенко. В акте о передаче дел говорилось и об упущениях в организации управления войсками. В январе 1941 г. начальником Генерального штаба и заместителем Наркома обороны был назначен Г. К. Жуков. 
Решению управленческих задач способствовали также меры, направленные на укрепление трудовой и производственной дисциплины. Были приняты Указы Президиума Верховного Совета СССР «О переходе на 8-ми часовой рабочий день и 7-ми дневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений» (26 июня 1940 г.), «Об ответственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприятиями» (10 июля 1940 г.) и др. Они предусматривали уголовную ответственность за опоздание на работу и переход рабочих с одного предприятия на другое, за выпуск недоброкачественной продукции. 
Угроза военного нападения заставила советское руководство усилить общесоюзные институты управления, централизовать властные полномочия в общесоюзных органах. Целям повышения авторитета государственного управления служили меры по укреплению Совнаркома СССР. Перед войной его возглавил Сталин. Был обновлен состав Комитета Обороны. Постановлением СНК и ЦК ВКП (б) от 21 марта 1941 г. было образовано Бюро СНК СССР в составе 7 человек. Вновь образованный орган обладал всеми правами Совнаркома и его постановления издавались в качестве постановлений СНК. Создание Бюро СНК значительно повысило оперативность управления. Если полный состав СНК должен был собираться ежемесячно, то Бюро заседало раз в неделю, а при необходимости и чаще. 
Однако к началу войны многое из намеченного осталось неосуществленным. Материально-технические и организационные меры по укреплению обороны не обеспечили должного отпора врагу на начальном этапе военных действий. К тому же немецкая государственная машина оказалась не хуже организованной и не менее дисциплинированной. Она была полностью отмобилизована и хорошо управляема, ее аппарат был перестроен в соответствии с требованиями военного времени.