Реформы высших государственных органов власти и управления России при Петре 1

Говоря о первых преобразованиях Петра I, необходимо помнить, что их корни находились в уходящем XVII веке. Уже тогда были введены полки нового строя (солдатские, рейтарские, драгунские), основаны первые крупные железоделательные производства и т.д.

Преобразования Петра I начались со строительства азовского флота с помощью натуральной государственной повинности и чрезвычайных поборов - способах, типичных для деспотического крепостнического государства. Организация постройки возлагалась на сформированные усилиями самих дворян, духовных чинов и горожан, специальные “кумпанства”. Всего их было создано более 30.

Строительство велось на Дону, в воронежских лесах. Лес заготовляли в соседних с Воронежем уездах. Срок работ по указу царя был чудовищно малым - 2 года. Столь стремительные темпы работ обеспечивались огромной массой насильно согнанных работных людей. Из-за рубежа были наняты за огромные деньга специалисты, но далеко не все из них оказались подлинными мастерами. В работе активно участвовали сам царь: и как “проектировщик”, и как простой плотник, и как “менеджер”.

Одновременно со строительством, и даже чуть раньше, Петр I обеспокоился о кадрах морских офицеров: для их подготовки было отправлено учиться за рубеж пятьдесят комнатных стольников и спальников.

В итоге, если не весь задуманный, флот, то целая эскадра была все-таки построена в срок. В марте 1699 г. уже готовились к предполагаемому Керченскому походу, ибо Петр I считал, что, не владея Керчью, флоту нельзя было войти в Черное море.

Эскадра уже в конце апреля вышла из Воронежа и через месяц была у Азова. Летом же, 18 августа 1699 г. 22 российских корабля при громе пушечного салюта бросили якорь близ Керчи. В истории России это было великое событие, удивившее и озадачившее, в частности, и османского султана и крымского хана.

Преобразования затронули также и армию. В ноябре 1699 г. появились указы о комплектовании профессиональной армии путем насильственного набора “даточных людей” (будущих рекрутов). Почти одновременно началось формирование полков из наемных вольных людей. Платили им в год до 11 руб., т.е. почти вдвое больше, чем стрельцам. В феврале 1700 г. было обнародовано устное разрешение царя отпускать на волю холопов и крестьян, с тем, чтобы они шли на службу в солдаты.

В итоге первых шагов по созданию новой армии было сформировано 29 пехотных и два драгунских полка. Наряду с бывшими потешными полками (Преображенским, Семеновским, Лефортовым полками) они составили костяк новой армии.

Одновременно в новые земли Приазовья и в Азов отправляли всякого рода несостоятельных должников, а также осужденных разбойников и грабителей (кроме убийц) на поселение и заведение хозяйства в тех краях. Введены были в Азове и каторжные работы для строительства необходимых сооружений.

В области государственного управления важнейшей и первоочередной мерой стала, реформа суда и налогообложения городского населения. Это была попытка введения своеобразного городского самоуправления. Прекрасно понимая крепостническую суть статуса посадского человека (и купца, и ремесленника), которого нещадно давила законными и незаконными поборами архаичная машина государственного управления, Петр I решил изъять города из-под воеводского и приказного управления в собственное, царское, подчинение, рассчитывая при этом получить от налогов в бюджет больше денег, чем раньше. И эта была главная задача. 30 января 1699 г. Петр издал указ о самоуправлении городов и выборах бурмистров. Избранники образовывали собой бурмистрские палаты или ратуши, отныне ведавшие сбором доходов и управлением в городах. Главная Бурмистрская палата (Ратуша) в Москве ведала всеми выборными людьми в городах России, а ее члены с докладом, прежде всего о денежных поступлениях входили прямо к государю.

Сначала система бурмистрских палат вводилась на местах, на добровольных началах и с условием уплаты двойных налогов. В конечном счете, жизнь заставила и добровольность самоуправления, и двойные поборы отменить. Только тогда реформа городского управления получила реальное воплощение.

В первые годы царствования Петра I громоздкая и рыхлая приказная система государственного управления структурно почти не изменялась; первые преобразования лишь намечали контуры будущих отраслей государственного управления. Например, Иноземный и Рейтарский приказы слились в новый Приказ Военных дел, вместо Стрелецкого возник Приказ Земских дел и т.д. Наряду с новыми приказами (Морской, Артиллерии, Провиантский и др.) возникали некоторые канцелярии (Главная Ближняя Канцелярия, мундирная, банная и т.п.).

Плавному изменению подверглось и ключевое звено государственного управления - Боярская дума. Из сосредоточения родовитости и знатности это учреждение превращалось в собрание деятелей разного происхождения: все больше появлялось выходцев из рядового дворянства и приказных людей. Первым лицом в Думе стал простой стольник князь Ф. Ю. Ромодановский. В думные бояре теперь почти не возводили, а в силу возраста прежние думные бояре становились меньшинством. Да и практическая деятельность Думы шла на убыль. Падение значения Боярской думы также происходило постепенно и, прежде всего, отразилось на численном росте Думы. Если при Иване Грозном в Думе сидел 21 человек, то при Алексее Михайловиче — уже 59, а при Федоре Алексеевиче — 167[2]. В силу этого если раньше Дума могла собираться каждый день и весьма оперативно, то теперь это сделать было затруднительно. Дума стала собираться лишь по торжественным, парадным случаям. Действительные функции Думы стали осуществляться лишь ее частью, так называемой комнатой, включавшей в себя весьма узкий круг лиц, наиболее приближенных к царю.

Немалая забота была проявлена и о казне. С легкой руки Алексея Курбатова, безвестного дотоле дворецкого Б. П. Шереметева, введена была гербовая бумага для деловых документов, что дало казне немалую выгоду: цена бумаги зависела от суммы заключаемой сделки. В 1700 г. у владельцев территории торжков было отнято право сбора пошлин, отменены архаичные тарханы. В 1704 г. все постоялые дворы были взяты в казну (как и доходы с них).

Важные коррективы внесли в денежную систему. В конце XVII в. серебряных копеек и денежек не хватало, и вместо них распространились суррогаты: разрубленные пополам или на трети копейки, а также кожаные “жеребьи” (“доли” копейки). По указу царя с марта 1700 г. были введены вместо суррогатов медные денежки, полушки и полуполушки. С 1700 г. стали входить в оборот крупные золотые и серебряные монеты. За 1700-1702 гг. денежная масса в стране резко увеличилась (почти в десять раз). Началось неизбежное, хотя и медленное обесценивание монеты.

Важнейшим направлением реформ было форсированное строительство казной железоделательных заводов (доменных и молотовых комплексов, оружейных мастерских). Их строительство велось на северо-западе России (в Карелии на Олонце, Белозерье и в Устюжском крае). Но особенно активно велось строительство на Урале, где уже в 1701 г. начали действовать Каменский и Невьянский заводы.

На манер судостроительных компаний была попытка (бесплодная) основать и купеческие компании, что растревожило западных негоциантов. Только на уровне проекта остались намерения Петра I объединить управление городов и уездов, основав так называемые провинции.

2. РЕФОРМЫ ВЫСШИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

2.1. Образование Правительствующего Сената

«Указом 22 февраля 1711 г. был учрежден новый государственный орган - Правительствующий сенат. Все его члены были назначены царем из числа его непосредственного окружения (первоначально - 8 человек). В состав Сената входили крупнейшие деятели того времени. Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства»[3]. Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом. «Указом от 27 апреля 1722г. “О должности Сената” Петр I дал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором»[4]. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией. Коллегии ежемесячно подавали в Сенат ведомости о входящих и исходящих делах.

Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления. Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. Ее компетенцию определил Сенатский приговор (4.09.1713г.), в которую входило: рассмотрение жалоб на неправое решение дел губернаторами и приказами и фискальные донесения.

Сенатская контора в Москве учреждена 12 января 1722г. “для управления и исполнения указов”. В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатом в губернии. Сенат имел вспомогательные органы, в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары. В 1720г. при Сенате была учреждена должность ради “приема челобитен”, получившая название рекетмейстера, в обязанности которого входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер самолично требовал ускорения дела, если были жалобы на “неправосудие” коллегий, то рассмотрев дело он докладывал его Сенату.

В 1722 г. последовало назначение на должность герольдмейстера, в обязанности которого входило составление списков всего государства, дворян, наблюдением за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3. 16 марта 1711г., в связи с перераспределением компетенции органов государственного управления (после губернской реформы), Сенат ввел должность губернских комиссаров, которые следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов, содержанием полков. Они занимались непосредственно отправлением указов, присылаемых Сенатом и коллегиями. Учреждение Сената было важным шагом складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными штрафами.

Учреждение института фискалов и прокуратуры в системе органов государственной власти в I четверти ХVШв. было одним из явлений связанных с развитием абсолютизма. Указами от 2 и 5 марта 1711г. предполагалось “учинить фискалов во всяких делах”. Фискалитет создавался как особая отрасль сенатского управления. Глава фискалов (обер-фискал) состоял при Сенате, который “ведал фискалов”. Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию фискалов: проведывать про все, что “ко вреду государственному интересу быть может”; докладывать “о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте”, “не вкрадываются ли в государство шпионы”, а также борьба со взяточничеством и казнокрадством. Основной принцип определения их компетенции - “взыскание всех безгласных дел”. Сеть фискалов расширялась, и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714г. предписывалось в каждой губернии “быть по 4 человека, в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества”. Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год “учинял” контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы. Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.

Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722г.: “быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...”. А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах. Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722г. “О должности генерал-прокурора” устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля за фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору. Прокурор коллегии присутствовал на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.