Реформирование государственной системы при Петре I

Немалая забота была проявлена  и о казне. С легкой руки Алексея  Курбатова, безвестного дотоле дворецкого Б. П. Шереметева, введена была гербовая бумага для деловых документов, что  дало казне немалую выгоду: цена бумаги зависела от суммы заключаемой  сделки. В 1700 г. у владельцев территории торжков было отнято право сбора пошлин, отменены архаичные тарханы. В 1704 г. все постоялые дворы были взяты в казну (как и доходы с них).

Важные коррективы внесли в денежную систему. В конце XVII в. серебряных копеек и денежек не хватало, и вместо них распространились суррогаты: разрубленные пополам или на трети  копейки, а также кожаные “жеребьи” (“доли” копейки). По указу царя с  марта 1700 г. были введены вместо суррогатов медные денежки, полушки и полуполушки. С 1700 г. стали входить в оборот и крупные золотые и серебряные монеты. За 1700-1702 гг. денежная масса в стране резко увеличилась. Началось неизбежное, хотя и медленное обесценивание монеты.

Важнейшим направлением реформ было форсированное строительство  казной железоделательных заводов (доменных и молотовых комплексов, оружейных мастерских). Их строительство  велось на северо-западе России (в Карелии  на Олонце, Белозерье и в Устюжском крае). Но особенно активно велось строительство на Урале, где уже в 1701 г. начали действовать Каменский и Невьянский заводы.

Глава 2 Проведение реформ

                           2.1 Реформы органов власти и управления

        В первой четверти XVIII в. был осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов власти и управления. Их сущностью было формирование дворянско-чиновничьего централизованного аппарата абсолютизма.

Важнейшими являлись реформы  государственного аппарата, управления. В России государство к тому времени  начинает играть необычайно большую  роль во всех сферах жизни, а в идеологии  складывается буквально культ абсолютистского государства. В то же время прежний государственный аппарат, содержавший в себе много архаических черт, не справлялся со стоявшими перед ним задачами, государственная машина давала сбои...

Указом 2 марта 1711 года был  образован новый высший орган  исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший значительными законодательными функциями. Он заменил Боярскую Думу. Чем не устраивала Петра Боярская дума, в чём смысл и значение проведённой реформы?

Ответ на эти вопросы дал  ещё В.И.Ленин: «Монархия XVII века с  боярской думой не похожа на чиновничьи-дворянскую монархию XVIII века»¹. Следовательно, отличие монархии XVII века от монархии XVIII века состояло в том, что первой сопутствовала Боярская дума, в то время как характерной особенностью второй являлось управление страной при помощи дворян-чиновников.

Назначения в Сенат, как  и освобождение от присутствия в  нём, производились царём, руководствовавшимся  при этом отнюдь не породой, а способностями  кандидата в сенаторы. В итоге  зависимость сенатора от царя была неизмеримо большой. В этом проявилась одна из черт утверждавшейся в России абсолютной, то есть неограниченной монархии.

В 1711 г. вместо Боярской думы был образован Правительствующий  Сенат, состоявший из 9 человек, назначенных  монархом. Трое являлись представителями  знати (князья М. В. Долгорукий, Г. И. Волконский, П. А. Голицын), трое - бывшие члены Боярской думы и трое - из дворян. Решения Сената принимались коллегиально, на общем  собрании и скреплялись подписями  сенаторов. Сенат занимался вопросами  комплектования армии, развитием торговли и промышленности, контролировал  финансы. Он также являлся органом надзора за разветвленным бюрократическим аппаратом. Для этого были введены должности фискалов, которые доносили обо всех нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и тому подобных действиях, наносящих вред государству. Ими руководил обер-фискал, входивший в состав Сената. Доносы фискалов ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата. Петр поощрял фискалов, освободив их от податей, подсудности местным властям и даже ответственности за ложные сведения.

Хотя Сенат был руководящим  контролирующим органов, но и за его  деятельностью был установлен контроль. За работой Сената следил генерал-прокурор (П. И. Ягужинский) и обер-прокурор, которым подчинялись прокуроры во всех других учреждениях. Генерал-прокурор контролировал всю работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Сам генерал-прокурор и его помощник обер-прокурор подчинялись только царю, подлежали только его суду. Действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, генерал-прокурор выступал как “око царево и стряпчий о делах государственных”².

В 1717- 1721 гг. приказы были заменены коллегиями. Они отличались единообразными штатами и четким разграничением обязанностей. В 1718 г. были ликвидированы старые приказы и  взамен их введены коллегии. Было учреждено  всего 11 коллегий:

1)Коллегия "чужестранных  дел";

2)Коллегия военных дел; 

3) Адмиралтейств-коллегия (по  военно-морским делам);

4) Камер-коллегия (ведавшая  сбором государственных доходов);

5) Штатс-коллегия (ведавшая государственными расходами);

6)Ревизион-коллегия;

7)Берг-коллегия (ведавшая  горной промышленностью);

8)Мануфактур-коллегия (ведавшая  всей остальной промышленностью);

9)Коммерц-коллегия (ведавшая  торговлей).

Несколько позднее были учреждены  Вотчинная коллегия, которая ведала делами Поместного приказа, и Юстиц-коллегия. На смену прежнему, весьма хаотичному приказному управлению, пришли новые  центральные учреждения отраслевого  типа. Во главе каждой коллегии стоял  президент, при нем вице-президент, несколько коллежских советников и  асессоров. В каждой коллегии была канцелярия во главе с коллежским асессором  и архивариусом. Большое значение имела личная канцелярия Петра, которая  называлась "Кабинетом".

Коллегии не охватывали всех отраслей управления. По-прежнему дворцовое, ямское, строительное, медицинское  дело и некоторые другие находились в ведении специальных приказов, палат и контор.

С учреждением сената ратуша, хотя не была уничтожена, но потеряла своё прежнее значение, и власть губернаторов стала простираться на торговое сословие. Губернаторам было отдано ямское дело, а ямской приказ был упразднён. На них же было возложено отыскание  металлических руд, и особый существовавший до сих пор приказ рудных дел был  уничтожен. С целью преобразования монетной системы учреждено особое место, так называемая купецкая палата.

Новое положение о Сенате в 1722 г. зафиксировало его статус как высшего государственного учреждения империи. Сенат в руках Петра  стал послушным орудием монарха  по управлению страной.

Ломке было подвергнуто и  все областное управление. Указ 18 декабря 1708 года извещал о намерении  создать 8 губерний. До осуществления  губернской реформы страна делилась на 250 уездов, непосредственно подчинявшихся  центральным учреждениям в Москве - приказам. Теперь между уездной  администрацией и приказами должна была появиться промежуточная инстанция - губернские власти. Во главе губернской администрации стояли губернаторы, пользовавшиеся на управляемой территории всей полнотой судебной, административной и военной власти. Губернаторами  Пётр назначал близких себе людей. Во главе Петербургской губернии был  поставлен Меньшиков, Воронежской - адмирал Фёдор Матвеевич Апраксин, Казанской - его брат Пётр Матвеевич, Московской - боярин Тихон Никитич  Стрешнёв. Губернские учреждения должны были начать работать с 1710 года. Вся  страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую и Ингерманляндская. Позднее были образованы еще три новые губернии: Нижегородская, Астраханская и Рижская, а Смоленская была расформирована. У губернатора был свой штат помощников. В 1713г. была сделана попытка создать при губернаторе "консилиум" (совет) из местных дворян.

Губернские учреждения должны были укрепить местную администрацию. Огромные права губернатора позволяли  ему оперативно подавлять вспышки  недовольства в самом зародыше. Учреждение губерний давало правительству ещё  одно преимущество - появилась возможность  более эффективно взимать налоги, набирать рекрутов и мобилизовывать людей на строительные работы. Эффективность обеспечивалась наличием в распоряжении губернаторов воинских команд, используемых и для выколачивания недоимок, и для привлечения на службу в армию и во флот крестьян и горожан.

В 1719 г. областная реформа  получила дальнейшее свое развитие: основной административной единицей на местах стала провинция. Всего было образовано 50 провинций. Во главе каждой из провинций  стоял воевода, оказавшийся в  зависимости от губернатора. Воевода  руководил канцеляриями рекрутского  сбора, розыскных, провиантских дел, таможней и другими учреждениями. Каждая провинция  в свою очередь разделялась на дистрикты. Во главе каждого дистрикта  находился комиссар из состава местного дворянства. Одной из мер укрепления государственной власти на местах была система расквартирования войск. Полковой дистрикт имел большое значение как  военно-полицейская административная единица.

Вся эта сложная система  органов власти и управления имела  четко выраженный продворянский характер и закрепляла активное участие дворянства в осуществлении своей диктатуры на местах. Но она одновременно еще больше расширила объем и формы службы дворян, что вызывало их недовольство.

2.2 Реформы высшего управления

Реформа центрального управления проводилась параллельно с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего  правительственного учреждения - Сената - в целях приспособления его к  системе новых центральных учреждений - коллегий.

Наиболее полно новое  положение Сената в системе власти отразила "Должность Сената" специальная  инструкция, определявшая власть, устройство, делопроизводство Сената в новых  условиях. С 1718 по 1722 год Петр шесть раз перерабатывал проект "Должности" так как этот документ имел большое значение для него.

Сенат занимал ключевое положение  в петровской государственной системе. Он сосредотачивал судебные, административные и законосовещательные функции, ведал губерниями, а также - коллегиями и другими центральными учреждениями. Поначалу в 1718 году, Петр распорядился, чтобы в состав Сената вошли все  президенты коллегий. Идея была заманчива - коллегиальный принцип пронизывал все управление: коллегии управлялись  коллегией, состоящей из президентов  коллегий. Однако вскоре от этой идеи пришлось отказаться: сосредоточение в одних  руках обязанностей президента и  сенатора эффекта не дало, кроме  того, президенты были перегружены  работой в своих коллегиях.

Работал Сенат согласно коллегиальным  принципам. Единство места, времени  и состава присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената - бюрократического учреждения, сохранялось  и фиксировалось "Должностью":

1. Без согласия всего  Сената ничто делать подобает, паче же ниже, что вершить возможно;

2. Ежели ж бы иногда  кто за болезнию или некоторой крайней нужды не в присутствии был, того для делам оставленным быть не надобно;

3. Однако о важных делах  и отсутствующим подобает прежде  вершения всякому осведомлено быть; сии отлучки раумеетца кроме дальних и ево мнение на письме получить;

4. И надобно, чтоб всякие  дела не в обособливых домах или в беседах, но в Сенате вершить и в протокол введенным быть надлежит;

5. И не надлежит же  сенатским членам никого посторонних  с собою в Сенат брать, которому бы тамо по званию своему быть не подобало"³.

В истории государственной  реформы особое место занимает указ от 12 января 1722 года. Он свидетельствует  об умении Петра оценивать изменяющуюся обстановку, вносить коррективы в  планы преобразований. Поняв ошибочность  ситуации, когда президенты в качестве сенаторов должны сами себя судить, Петр этим указом вывел президентов  из Сената и признал неудачу своей  затеи создать коллегию коллегий. Кроме того, указ углубил реформу  Сената, заложил в его основу некоторые  новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления. Указом создавался важнейший орган самодержавного государства XVIII века прокуратура. К  ее организации Петр шел давно, назначая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В. Н. Зотова в должности генерал -ревизора, и в конце концов в 1722 году по образу французского государственного аппарата в России появился генерал-прокурор.

На этой основе был образован  целый институт, возглавляемый генерал-прокурором - институт публичного, явного надзора. Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших  сподвижников Петра П. И. Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора - обер-прокурора, а самое главное вводилась должность прокурора во всех центральных учреждениях. Коллежские и судебные прокуроры были независимы от своих учреждений, подчинялись непосредственно генерал-прокурору.

Чтобы обезопасить свою систему  от должностных преступлений, Петр считал необходимым продублировать институт явного государственного надзора  институтом тайного надзора. Речь идет о фискалах - чиновниках, название должности  которых стало печально знаменито  в России.