Проблемы правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации

Контрольная работа

по дисциплине «Конституционное право России»

Проблемы правового статуса  беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.

Введение

На последнюю четверть XX века и начало нынешнего приходится многократное увеличение масштабов  и расширение географии вынужденной  миграции в мире, что является результатом  сохраняющихся и вновь возникающих  очагов политической напряженности, войн, этнополитических конфликтов, экологических  катастроф.

Распад СССР не только изменил  политическую карту мира, но также  обострил межэтнические конфликты, породил острые политические, экономические  и социальные проблемы. Прекращение  существования СССР привело к  тому, что большое число русских  и других русскоязычных его граждан  оказались помимо своей воли жителями иностранных государств, являвшихся в прошлом союзными республиками. Последние далеко не всегда обеспечивали таким жителям, прежде всего по языковым, национальным признакам, условия для  осуществления в полной мере всего  комплекса прав и свобод человека. Поэтому в достаточно массовых масштабах  началось переселение русскоязычного населения в Россию. Острые межнациональные  конфликты в различных регионах самой России также привели к  вынужденному переселению большого числа граждан внутри нее. Массовый характер указанных выше процессов  вызвал необходимость правового  регулирования статуса этих лиц. После распада СССР вновь образованные независимые государства столкнулись  с большими потоками беженцев. Подобная ситуация потребовала от властей  принятия адекватных мер, необходимых  для решения данной проблемы.

Когда началась массовая вынужденная  миграция населения в Российскую Федерацию (всего за 1996 - 2004 гг. в России было официально зарегистрировано более 1,6 млн. вынужденных переселенцев и беженцев)¹, законодательство по вопросам убежища в стране отсутствовало. Назрела необходимость разработки государственной миграционной политики, и, прежде всего, ее законодательного обеспечения, включая вопросы правового регулирования предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца в Российской Федерации, с учетом мирового опыта и существующих реалий постсоветского пространства.

В феврале 1993 года принимаются  Федеральные Законы «О беженцах»  и «О вынужденных переселенцах». Эти законы определяют статус беженца  и вынужденного переселенца, в них  устанавливаются экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации, в соответствии с Конституцией России, принципами и нормами международного права  и международными договорами Российской Федерации.

В развитие этих законов  было издано значительное количество федеральных подзаконных актов, среди которых Постановление  Правительства РФ «О размерах единовременного  денежного пособия и порядке  его выплаты лицу, получившему  свидетельство о регистрации  ходатайства о признании его  вынужденным переселенцем» от 16.06.97 г. № 724; Постановление Правительства РФ «Об утверждении типового положения о центре временного размещения вынужденных переселенцев» от 22.01.97 г. № 53; Постановление Правительства Российской Федерации «О фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании» от 9 апреля 2001 г. N 275 и другие.

Несмотря на то, что Россия в течение ряда лет последовательно  разрабатывала законодательные  инструменты, регулирующие правовое положение  беженцев и вынужденных переселенцев, в настоящее время в нашей  стране существуют определенные проблемы, связанные с правовым статусом данных категорий лиц.

Проблемы правового  статуса беженцев и вынужденных  переселенцев в Российской Федерации

Для раскрытия проблем  правового статуса беженцев и  вынужденных переселенцев необходимо, прежде всего, выяснить, что следует  понимать под указанными лицами.

В соответствии со ст. 1 Закона «О беженцах» беженцем признается «лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».²

Согласно ст. 1 Закона «О вынужденных  переселенцах» вынужденным переселенцем признается «гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка».³

При наличии обстоятельств, предусмотренных этим определением, вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, вынужденный покинуть: 1) место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию РФ; 2) место жительства на территории одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ.

Закон относит к вынужденным  переселенцам также иностранного гражданина и лицо без гражданства, постоянно  проживающих на законных основаниях на территории РФ, изменивших место  жительства в пределах этой территории по указанным обстоятельствам.

Кроме того, вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в РФ и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства РФ, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории РФ.

В законах «О беженцах»  и «О вынужденных поселенцах»  определены условия, при которых  лицо не может быть признано беженцем или вынужденным переселенцем. Общими положениями этих двух законов являются следующие: беженцем и вынужденным  переселенцем не может быть признано лицо, совершившее преступление против мира и человечности или другие тяжкие преступления, а также лицо, покинувшее место жительства по экономическим  причинам, либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Ст. 2 Закона «О беженцах»  кроме положений, перечисленных  выше, указывает, что действия Закона не распространяются на лицо, которое  виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации  Объединенных Наций, на лицо, за которым  компетентные власти государства, в  котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные  с гражданством этого государства, а также на лицо, которое пользуется защитой и (или) помощью других органов  или учреждений Организации Объединенных Нация, кроме Верховного Комиссара  ООН по делам беженцев.

Необходимо также отметить, что согласно п. 2 ст. 2 Закона «О вынужденных  переселенцах» лицо, не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным  переселенцем в течение 12 месяцев  со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в  связи с приобретением гражданства  Российской Федерации, не может быть признано вынужденным переселенцем.

Следует различать правовой статус беженца и правовой статус вынужденного переселенца. Они совпадают  с точки зрения оснований миграции, предоставления и создания благоприятных  условий жизнедеятельности указанных  лиц. Однако в отличие от вынужденного переселенца, признаваемого гражданином  данного государства, беженец не является гражданином государства, в котором или перед которым  ходатайствует о признании себя таковым.

На содержание правового  статуса беженца и вынужденного переселенца определенное влияние  оказывают такие элементы как  гражданство, общая правосубъектность, права, обязанности и другие. Можно  сказать, что правовой статус беженца  и вынужденного переселенца представляет собой специальный статус физических лиц и соотносится с основами правового статуса человека и  гражданина как особенное с общим, а со статусами иных физических лиц  как части одного целого.

В общем виде правовой статус беженца и вынужденного переселенца  представляет собой конструкцию, состоящую  из прав и обязанностей беженцев и  вынужденных переселенцев, гарантий и ответственности.

При этом правовой статус беженца - это совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина и лица без  гражданства, который был вынужден покинуть место своего постоянного  проживания и прибыть на территорию РФ из-за причин, перечисленных в  ст. 1 п.1 закона «О беженцах». Правовой статус вынужденного переселенца представляет собой совокупность прав и обязанностей российского гражданина и дополнительные гарантии, предоставляемые законодателем РФ лицу, признанному вынужденным переселенцем. Гарантии являются определяющей частью статуса вынужденного переселенца и беженца и напрямую зависят от наличия или отсутствия российского гражданства.

Порядок оформления статуса  беженца и вынужденного переселенца, их права и обязанности в основном аналогичны.

Рассмотрим проблемы, связанные  с определением и реализацией  правового статуса беженцев и  вынужденных переселенцев в России.

Несмотря на то, что Российская Федерация в течение ряда лет  последовательно разрабатывала  законодательные инструменты, регулирующие правовое положение беженцев и вынужденных  переселенцев, многие ученые указывают  на наличие весомых пробелов в  законодательстве, касающихся данных категорий лиц.

Рассмотрим более подробно федеральный закон «О беженцах».

Содержание данного закона в целом соответствует международным  принципам и нормам, закрепленным в Конвенции ООН 1951 г. «О статусе  беженцев» и Протоколе к ней, касающемся статуса беженцев, 1967 г., а также в ряде других международных  правовых актах и норм. Вместе с  тем ряд положений закона требует  дальнейшей проработки и совершенствования.

Например, недостаточно проработана  процедура обращения лица с ходатайством о предоставлении ему статуса  беженца и предварительного рассмотрения такого ходатайства.⁴ Данная процедура закреплена в ст. 4 Закона о беженцах, в которой определяются основные этапы направления ходатайства и его предварительного рассмотрения. В отдельных случаях, как показывает судебная практика последних лет, положения названной статьи становятся необоснованным препятствием для получения в последующем статуса беженца лицами, ищущими убежище в Российской Федерации.

Так, в соответствии с  подп. 3 п. 1 ст. 4 рассматриваемого закона лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее  возраста 18 лет, обязано лично или  через представителя обратиться с ходатайством в письменной форме  в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности, или в территориальный орган  федерального органа исполнительной власти по внутренним делам, или в территориальный  орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе при  вынужденном незаконном пересечении  Государственной границы РФ в  пункте пропуска либо вне пункта пропуска в течение суток со дня пересечения  данным лицом Государственной границы  РФ. При наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению с  ходатайством, срок обращения может  превышать одни сутки, но не более  чем на период действия возникших  обстоятельств.

Причины пропуска установленных  сроков для обращения лица с ходатайством в компетентные органы государственной  власти признаются уважительными по усмотрению должностных лиц указанных  органов, которые нередко отказывают лицам, ищущим убежище, в доступе  к указанной процедуре, исходя из своей интерпретации ст. 4 о своевременности  обращения лица с ходатайством. Вследствие этого многие лица, ищущие убежище, вынуждены в связи с этим обращаться в суд для признания причин пропуска срока обращения уважительными  и получения доступа к процедуре. Как свидетельствует представительство  УВКБ ООН в Москве, суды практически  всегда выносят положительные решения, в которых обязывают миграционные службы принимать к рассмотрению ходатайства и проводить их предварительное  рассмотрение. Только по Москве за последние  несколько лет было вынесено 305 судебных решений, отменяющих отказы в доступе  к процедуре миграционной службы по г. Москве. Отсутствие хотя бы приблизительного законодательно закрепленного перечня причин для признания обращения лица с ходатайством своевременным делает возможным подобную практику.

Кроме того, различное понимание  на практике вызывает и содержание подп. 4 п. 1 ст. 4 названного Закона. Согласно положению данного подпункта  лицо, заявляющее о своем желании  быть признанным беженцем, должно на «законном  основании находиться на территории Российской Федерации». Вместе с тем  понятие «законно находящийся в  Российской Федерации иностранный  гражданин» определяется в настоящее  время только в Законе о правовом положении иностранных граждан  в РФ как «лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным  законом или международным договором  Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации» (ст. 2). Применяя данное определение  к беженцам, должностные лица миграционных служб нередко связывают принятие ходатайства о предоставлении статуса  беженца лица, заявившего ходатайство, с законным нахождением лица на территории РФ и в случае отсутствия соответствующей  регистрации требуют депортации лица из страны. Последнее противоречит принципам, заложенным в Конвенции  ООН 1951 г. «О статусе беженцев», прежде всего принципу невысылки беженцев.⁵