Приказная система управления XV-XVI века

Глава 2. Расцвет сословно-представительной монархии. Высшие государственные органы в XVII в.

2.1 Приказная система управления.

Расцвет сословно-представительной монархии в первой половине XVII в. Утверждение новой династии в России совпало с восста­новлением сословно-представительной монархии. Михаил Федо­рович Романов был избран царем в шестнадцатилетнем возрасте. Молодому и неопытному государю требовалась поддержка. Пона­чалу решающую роль в государственном управлении играли мать царя - великая старица Марфа и его родственники по материнс­кой линии - бояре Салтыковы. В 1619 г. из польского плена вернулся отец царя Филарет (Федор Никитич Романов). В Москве он был провозглашен патриархом Московским и всея Руси. Факти­чески он стал соправителем Михаила.

В первые годы своего правления Михаил Федорович опирался на Земские соборы, которые заседали почти непрерывно: 1613 -­1615 гг.,1616 -1619 гг.,1620 -1622 гг. Один состав собора прово­дил, как правило, несколько достаточно продолжительных «сес­сий». К этому времени устанавливается определенный порядок выборов на Земский собор представителей от сословий. Из Раз­рядного приказа воеводы получали предписание о выборах, ко­торое зачитывалось жителям городов и уездов. Затем составля­лись сословные выборные списки. Выборные получали «наказы» от избирателей. Число выборных не было фиксированным, но дворянские и посадские депутаты составляли большинство среди участников соборов. Земские соборы занимались законодатель­ством, изысканием средств для пополнения казны, церковными и внешнеполитическими делами. В 20-х гг. XVII в. государственная власть несколько окрепла и Земские соборы стали созываться реже[12]. В 1630-х гг. они обсуждали главным образом внешнеполитические вопросы и принимали решения о дополнительных налогах, необ­ходимых для ведения войн.

Российскую монархию XVII в. часто называют самодержавием с Боярской думой. Последняя по-прежнему оставалась верховным органом по вопросам законодательства, управления и суда. Царь Михаил Федорович регулярно советовался с ней. Однако состав Боярской думы претерпел значительные изменения. Она попол­нилась родственниками и приближенными царя, в ее ряды вли­лось большое количество думных дворян, выдвинувшихся благо­даря различным заслугам; особенно резко выросло число думных дьяков. Для XVII в. характерна тесная связь личного состава Бояр­ской думы с приказной системой: многие ее члены выполняли обязанности судей приказов, воевод, находились на дипломати­ческой службе и т.д.[13].

На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы - органы центрального государственного управления. Самую большую группу приказов образовывали приказы общего­сударственного значения, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (террито­риальные), военные и финансовые. Они находились в непосред­ственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую груп­пу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и осуществляли управление принадлежавшими ему землями, крестьянами, дворцами, мастерскими и т.д. К третьей группе отно­сились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры.

Особое место в системе государственного управления принад­лежало Приказу тайных дел, образованному в 1654 г. Фактически его возглавлял сам Алексей Михайлович. Приказ тайных дел являл­ся личной канцелярией царя, где разрешались важнейшие государ­ственные вопросы в обход Боярской думы. Он контролировал дея­тельность других приказов. Формы контроля были самыми разно­образными: изучение дел, сведений и отчетности приказов, рас­смотрение челобитных, поданных лично царю, посылка подьячих с секретным наказом для непосредственной проверки деятельнос­ти приказных и воевод. Приказ тайных дел ведал также политичес­ким сыском. Среди рассмотренных им политических дел - дела пат­риарха Никона и Степана Разина. Приказ помещался во дворце, и царь часто бывал в нем, принимал участие в составлении бумаг, требовал отчетов, слушал доклады, отдавал распоряжения. При­каз был упразднен в 1676 г. после смерти Алексея Михайловича.

Характерной чертой приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов[14]. Отсутствовало четкое разграничение компетенции между приказами. За все вре­мя существования приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший организацию и порядок дея­тельности приказов в общегосударственном масштабе.

Во главе приказа стоял начальник, именовавшийся, как прави­ло, судьей. Иногда возглавлявшее приказ лицо носило специаль­ное наименование - казначей, печатник, дворецкий, оружничный и т.д. Судьи приказов назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян и думных дьяков. Широкое распространение получила практика, когда одно и то же лицо одновре­менно возглавляло несколько приказов. Так, например, настав­ник и воспитатель царя Алексея Михайловича боярин Б.И. Мо­розов был судьей сразу в пяти приказах: Стрелецком, Большой казны, Иноземском, Аптекарском и Новой четверти (последний приказ заведовал кабацким делом и кабацкими сборами). После отставки Морозова в 1648 г. все эти пять приказов оказа­лись под управлением царского тестя И.Д. Милославского. Круп­нейший дипломат второй половины XVII в. А.Л.Ордин-Нащо­кин также возглавлял пять приказов (Посольский и Малороссий­ский приказы, Нижегородскую, Владимирскую и Галицкую чет­верти).

Развитие приказной системы породило обширное бумажное делопроизводство, что, в свою очередь, востребовало людей, обла­дающих опытом канцелярской работы. Поскольку судьи приказов такого опыта порой не имели, то в помощники им назначались дьяки. Число дьяков в приказах зависело от значения того или иного приказа. Дьяки комплектовались из родового дворянства,  верхушки посада и даже из лиц духовного звания. Дьяки факти­чески вершили дела в приказах. За свою службу они «верстались» (награждались) поместным окладом до 600 четвертей земли и получали денежное вознаграждение до 240 рублей в год.

Дьякам в приказах подчинялись канцелярские служители - подьячие. Начинающий подьячий несколько лет служил «невер­станно», т.е. без жалованья, на одни лишь «приношения» проси­телей. Затем его «верстали» небольшим денежным окладом - 1-5 рублей в год. Средний подьячий получал несколько больший оклад. Подьячий мог выслужиться до старшего подьячего, кото­рому полагалось годовое денежное жалованье 60-65 руб.

На 60-70-е  гг. XVII в. приходится значительный рост числа при­казных людей в центральных государственных учреждениях: если в 1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1677 г. -1601, то в 1698 г. - 2762 человека. К этому времени небольшие приказы с одним - тремя подьячими поглощаются более крупными. Сред­ним становится приказ со штатом 20-40 человек. Такие приказы, как Поместный, Большой казны, Большого дворца, Разрядный, насчитывали по две - четыре сотни приказных людей[15].

В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы - на повытья. В самом большом, Поместном приказе, было 9 столов и 40 повы­тий. Стол возглавлялся дьяком, повытье - старшим подьячим. Не­которые приказы делились только на повытья. Повытья не явля­лись устойчивыми структурными подразделениями. Чаще всего они образовывались по территориальному признаку, имели порядко­вый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего.

По всей видимости, в приказах сложилась особая система уп­равления: большинство дел рассматривалось судьями приказов или заменявшими их дьяками единолично, а спорные дела под­лежали коллегиальному обсуждению. Крайней степени достигла централизация управления: в приказах решались не только важ­ные, но и второстепенные, незначительные дела. Традиционной формой ведения делопроизводства в приказах стали «столпы» или «столбцы», когда текст документа писался на узкой бумажной ленте на одной стороне (оборотная сторона служила для помет и резолюций), несколько таких документов – «столбцов» - путем склеивания друг с другом оформлялись в дело, в итоге получал­ся длинный «столп», который мог достигать нескольких десят­ков и даже сотен метров. «Столп», содержащий оригинал Собор­ного Уложения 1649 г., имел длину 309 м. Чтобы затруднить изъя­тие отдельных документов из дела или их фальсификацию, на его обороте в местах склеек («сотавах») дьяки писали свою дол­жность и имя, т.е. ставили «скрепу». После окончания дела оно скатывалось исписанной стороной внутрь и хранилось в виде свит­ка или рулона.

Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, неупорядоченностью и бесконтрольностью порождало волоки­ту, злоупотребления и взяточничество. К концу XVII в. громозд­кая и неповоротливая система приказов начала приходить в не­соответствие с потребностями управления формировавшегося аб­солютистского государства.

2.2 Местное и региональное управление.

Местное, или воеводское, управление. В XVII в. на местах продолжали функционировать губные и земские учреждения. Однако теперь они были подчинены назначенным из центра воеводам, которые стали основным звеном местного управления. Воеводы назначались из числа бояр, дворян и детей боярских Разрядным приказом и утверждались в должности царем и Бояр­ской думой. Подчинялся воевода тому приказу, в ведении которо­го находился соответствующий город с уездом[16]. Срок службы вое­воды длился от одного до трех лет, за нее он получал поместный и денежный оклады. В большие города назначались сразу несколь­ко воевод, один из которых считался главным.

При воеводе находилась приказная, или съезжая, изба. Воевод­ское делопроизводство вел дьяк. В штат приказной избы входили подьячие. Иногда приказная изба имела структурные подразделе­ния - столы, возглавлявшиеся подьячими.

Воевода прибывал в свой город и получал из приказа наказ, определявший круг его обязанностей: он исполнял распоряжения центральной власти, следил за соблюдением порядка, ведал городским и дорожным делом, отвечал за сбор налогов, набирал на государеву службу служилых людей, надзирал за деятельностью губных и земс­ких старост. В разной степени подчинения у него находился ряд дол­жностных лиц: осадные, объезжие, острожные, засечные, казачьи, житничьи, ямские, пушкарские, таможенные и кабацкие головы.

Правда, получаемые воеводами наказы были неопределенные и малоконкретные. И хотя воеводы получали жалованье из казны, а кормления уже давно официально были отменены, они не гну­шались «подношениями» от населения. Весь XVII в. в Москву по­ступали челобитные на поборы и лихоимство воевод. Особенно этим отличались воеводы далекой Сибири.

Система воеводского управления, позволившая усилить госу­дарственную власть на местах сразу после Смуты, к концу XVII в. нуждалась в существенном обновлении.

Особенности управления Украиной и Сибирью. В XVII в. террито­рия Российского государства значительно увеличилась за счет вклю­чения в него Левобережной Украины (с Киевом) и Сибири[17].

Украина вошла в состав России в 1654 г. Ее положение было определено так называемыми Мартовскими статьями (подписаны в Москве в марте 1654 г.). Составляя часть единого Российского государства, Украина обладала значительной автономией, имела особые управление, войско, суд, налоговую систему и т.д.

Главой Украины считался гетман, избиравшийся на казачьей раде и утверждавшийся царем. Гетман осуществлял на подвласт­ной ему территории верховное управление и суд. Совещательным органом при гетмане была генеральная старшина, состоявшая из казацкой верхушки. Территория Украины в административном отношении делилась на полки во главе с выборными или назначенными гетманом полковыми. Всего существовало 17 полков. Полки делились на сотни. В полковых и сотенных городах населе­ние избирало городовых атаманов.

В городах с преобладанием неказачьего торгово-ремесленного населения было оставлено самоуправление на основе магдебургс­кого права. Особый порядок управления сложился в Запорожской Сечи. По условиям Андрусовского перемирия 1667 г. она объявля­лась под совместным управлением России и Польши. Запорожцы имели Сечевую раду, избирали кошевого атамана, сохраняли свое войско.

Присоединение Сибири к Российскому государству началось еще в конце XVI в. походами Ермака. После смерти сибирского хана Кучума (1598) правители подвластных ему княжеств при­знали российское подданство. К середине XVII в. русские земле­проходцы дошли до берегов Северного Ледовитого и Тихого оке­анов. Центрами русской административной и военной власти на территории Сибири становились укрепленные города-остроги (Енисейский, Красноярский, Илимский, Якутский, Нерчинс­кий и др.). В 1637 г. для управления Сибирью создается специаль­ный Сибирский приказ. Местное управление осуществлялось во­еводами с их аппаратом в каждом городе. В отличие от централь­ных районов страны, где воеводы находились в непосредствен­ном подчинении приказов, в Сибири формировались крупные территориальные административные округа - разряды, воеводы которых контролировали деятельность воевод небольших го­родов. Первым таким центром стал Тобольск, затем появился Томский разряд, во второй половине XVII в. образовались Енисейский и Якутский разряды.

Главной функцией сибирских воевод была организация сбора натуральной дани пушниной - ясака. Во внутреннюю организацию сибирских народов воеводы, как правило, не вмешивались. Наряду с ясаком взыскивались так называемые воеводские поминки. Это дополнительное обложение, порождавшее разного рода злоупотребления, приводило к серьезным конфликтам между властью и местным населением[18].

Заключение.

Появление приказов – органов центрального отраслевого управления - связано с созданием единого Русского государства. Так же была проведена реформа местного управления, приведшая к ликвидации кормлений. Власть наместников и волостелей упразднялась и заменялась выборными губными и земскими учреждениями, компетенция которых определялась специальными грамотами.

Серьезнейшим испытанием для сословно-представитель­ной монархии стала опричнина. Целью опричнины было установление неограниченной власти монарха, деспотического самодержавия.

В первые годы своего правления Михаил Федорович опирался на Земские соборы. На XVII в. приходится расцвет приказной системы управления. Приказы - органы центрального государственного управления. Самую большую группу приказов образовывали приказы общегосударственного значения, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и осуществляли управление принадлежавшими ему землями, крестьянами, дворцами, мастерскими и т.д. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры.