Полицейские реформы в России в пореформенные годы

     Лепина  А.С.^*

Полицейские реформы в России в пореформенные  годы

     Во  второй половине XIX в. в организации  и структуре полиции произошел  целый ряд изменений, во многом связанных  с проведением буржуазных реформ 1860-1870-х гг. Особенно заметные преобразования полиции были осуществлены в 1862 г. и в 1880 г.

     Несмотря  на проведение буржуазных реформ (крестьянской, земской, городской, судебной и др.) и связанные с ними изменения  в организации власти и управления, Россия оставалась империей с неограниченным самодержавием. В общем и целом в стране сохранялись дореформенные государственные высшие, центральные и местные учреждения, особенно в плане организации органов администрации и полиции.

     Заметно возросло значение Министерства внутренних дел, в деятельности которого все большую роль стали играть административно-полицейские задачи. Особую значимость в связи с этим в составе министерства стали приобретать департаменты полиции и общих дел.

     Административно-территориальное  деление страны, с которым связывалось строение и деятельность местных органов внутренних дел, в пореформенный период не претерпело существенных изменений. Основными административными единицами являлись губернии и области. Уезды сохранили деление на станы. Новым моментом в пореформенное время стало разделение уездов на волости - единицы сословного крестьянского управления, охватывавшие несколько селений¹.

     Главой  местного управления оставался губернатор,  являвшийся представителем высшей власти и официальным представителем Министерства внутренних дел, по закону признаваемый «хозяином губернии». В период реформ вне контроля губернатора в губернии находились контрольные палаты, губернские акцизные управления, а также жандармское управление и суд. Реальной власти губернатора это не препятствовало, тем более, что его компетенция в дальнейшем продолжала расширяться. Так, в 1866 г. губернаторы получили право ревизии всех гражданских учреждений губернии независимо от ведомства, в 1880-е гг. - снова право влияния на суд (просмотр списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей и т.п.).

Главным административным учреждением губернии оставалось губернское правление, являвшееся исполнительным органом губернатора. Это учреждение состояло из общего присутствия и канцелярии, значение которой в пореформенный период заметно выросло

     25 декабря 1862 г. были приняты  «Временные правила об устройстве  полиции в городе и уездах  губерний», повлекшие за собой определенное реформирование местных полицейских органов. Старые полицейские органы уездного уровня объединялись в уездное полицейское управление, во главе с уездным исправником, назначавшимся губернатором из местных дворян. В губернских и крупных уездных городах, как и в столицах, сохранялась городская полиция, и создавались городские полицейские управления. В составе городского полицейского управления были полицмейстер, его помощник и общее присутствие городского управления. Подведомственными управлению исполнительными чиновниками полиции являлись городовые приставы, их помощники и полицейские надзиратели. Им подчинялись нижние чины полиции - полицейские служители городских полицейских команд. Уезды делились на станы во главе со становыми приставами. А в городах, подведомственных уездному полицейскому управлению полицейскую службу несли городские и участковые приставы и полицейские надзиратели. Нижними чинами полиции в уездах по-прежнему оставались сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян. 

     В 1866 году петербургский обер-полицмейстрер Ф. Ф. Трепов направил Александру ІІ записку, в которой говорилось: «Существенный пробел в учреждении столичной полиции составляло отсутствие особой части со специальной целью производства исследований для раскрытия преступлений, изыскания общих мер к предупреждению и пресечению преступлений. Обязанности эти лежали на чинах наружной полиции, которая, неся на себе всю тягость полицейской службы, не имела ни средств, ни возможности действовать с успехом в указанном отношении. Для устранения этого недостатка и предложено учредить сыскную полицию».

В том  же 1866 году в Петербурге было создано  сыскное отделение, работа которого была построена на использовании негласных методов. Так появилась служба уголовного сыска. Затем сыскные отделения были и в других городах. К 1907 году они имелись в Москве, Киеве, Риге, Одессе, Тифлисе, Баку, Ростове-на-Дону и некоторых других крупных городах.

     Указом  от 9 июня 1878 г. в каждом уездном стане вводилась должность ближайшего помощника станового пристава - полицейского урядника. Урядники занимались предупреждением и пресечением преступлений, а также производством дознаний по уголовным делам, хотя весьма часто им приходилось заниматься не столько полицейскими, сколько сугубо административно-хозяйственными делами. Круг конкретных проблем и вопросов, решением которых занимались урядники как непосредственные представители государственной власти на местах, был исключительно широк. Однако им удавалось, несмотря на их небольшое количество  эффективно решать стоящие перед ними задачи и, прежде всего, главную из них - осуществление контроля над крестьянством и его сословными учреждениями. Уже впервые годы после появления института уездных урядников Министерство внутренних дел в своих директивных и циркулярных документах неоднократно отмечало их активную и результативную работу среди «выдающихся случаев распорядительности и похвальной деятельности чинов полиции»².

       Местными органами внутренних дел являлись в это время и губернские жандармские управления, созданные в соответствии с новым Положением об Отдельном корпусе жандармов, принятым в сентябре 1867 г. В задачу их входило производство дознаний по государственным и наиболее тяжким уголовным преступлениям. Они преследовали революционное и оппозиционное движение, усмиряли волнения, занимались исполнением судебных приговоров и т.д. Губернские жандармские управления входили в систему Министерства внутренних дел как часть государственной полиции. Но в то же время они были совершенно независимы от губернаторов, отвечавших за безопасность и спокойствие в губернии. Как не пытались губернаторы подчинить себе губернские жандармские управления, это им не удавалось. Подчинялись жандармы только штабу и командиру жандармского корпуса³.

     Серьезная реформа полиции была проведена 6 августа 1880 г. Коснулась она прежде всего центральных полицейских  органов и связана была с реорганизацией Министерства внутренних дел. III Отделение  императорской канцелярии с этого времени упразднялось и управление всей российской полицией сосредоточивалось в Министерстве внутренних дел, в структуре которого создавался Департамент полиции. Департаменту подчинялся и отдельный корпус жандармов, в ведении которого все более концентрировалось проведение дознаний по преступлениям политического характера. Но объединение в одном ведомстве общей и политической полиции во многом оказалось формальным, поскольку на местах создавалась достаточно странная и неразрешимая ситуация, когда в губернии существовало и действовало два независимых друг от друга органа Министерства внутренних дел. Поэтому необходимое взаимодействие полицейских и жандармских органов довольно часто приобретало конфликтный характер.

     Весьма  разнообразный характер носила деятельность органов общей полиции, коррективы в которую вносили социально-экономические и политические изменения, происходившие в стране в пореформенный период. Реформы 1860-1870-х гг. способствовали реальному ускорению социально-экономического ее развития. Это происходило в вызванных, прежде всего крестьянской реформой условиях распада традиционных отношений в деревне, усиления социального расслоения, увеличения миграции сельского населения в города, очевидной люмпенизации части городского  населения.⁴ А это, в свою очередь, вело к росту преступности и определенным изменениям ее структуры. Увеличилось число случаев хулиганства (буйство, драки, пьянство, брань и т.д.), преступлений против власти, порядка управления и суда, случаев неподчинения и оскорбления полиции и т.д. В то же время статистика преступлений первых пореформенных десятилетий сохраняет в целом достаточно традиционную картину с определенным, конечно, количественным увеличением по ряду позиций. Общее число преступлений по уезду по сравнению с предыдущим 1884 г. увеличилось на 19 случаев, количество краж выросло на 55 и грабежей - на 7.⁵

     В этих условиях полицейским органам  приходилось расширять масштабы своей деятельности, но штатный состав их оставался не столь многочисленным  и достаточно стабильным, не меняясь количественно на протяжении сравнительного долгого времени. Достаточно стабильным оставалось и финансирование органов местной полиции при определенных колебаниях в сторону его уменьшения или увеличения в разные годы, составляя к концу XIX в. примерно 7 - 8% в структуре городских и уездных расходов.