История института административных правонарушений

ГЕНЕЗИС ИНСТИТУТА "МАЛОВАЖНЫХ ПРОСТУПКОВ"

В ДОРЕВОЛЮЦИОННОМ ПРАВЕ РОССИИ  А.В. КИРИН

История становления и развития института административной ответственности  в его современном понимании  ведет свой отсчет в отечественном  праве с последней трети XIX в. Не отвлекаясь на подробные историко-правовые экскурсы, в рамках предмета настоящей статьи рассмотрим лишь важнейшие этапы и аспекты генезиса и развития административно-деликтной сферы регулирования в правовой системе дореволюционной России.

Возникновение института административной ответственности в России, а равно и начальный период формирования в целом отрасли административного права исторически проистекает из полицейского права - одной из важнейших в XIX - начале XX столетий комплексных отраслей дореволюционного права, охватывавшей тогда по предмету регулирования и областям регулируемых отношений целый ряд современных аналогов самостоятельных отраслей и подотраслей права и законодательства - государственного, административного, муниципального, финансового, налогового, предпринимательского, торгового, трудового, семейного, общесудебного, арбитражного, уголовного, исполнительного.

Термины "полиция", "полицейское  право" имеют корень, который происходит от греческого polic (город). Как известно, в Древнем мире, включая Грецию, именно города (полисы) были колыбелью государственности и сосредоточением государственного управления (politeia, по определению Аристотеля). Изначальной функцией городов - государств Древнего мира была прежде всего защита от внешних угроз, т.е. обеспечение внешней безопасности, или внешнего управления, т.е. политики. Позднее, в ходе развития государственности и централизации власти, гораздо активнее развивались уже функции по охране внутренней безопасности, или внутреннего государственного управления, т.е. полиции. В этой связи для генезиса административно-деликтных отношений в регулировании полицейской деятельности принципиальное значение имеет заложенное в ее содержание соотношение между личными, общественными и государственными началами, или, другими словами, между интересами человека и государства.

В России полиция как  самостоятельное государственное  учреждение с таким названием  возникла в 1718 г., когда в Санкт-Петербурге Петром I была установлена должность  генерал-полицмейстера, а полицмейстерской канцелярии придан статус присутственного места по делам полиции. В обязанности городской полиции царскими "пунктами" были вменены прежде всего задачи охраны безопасности. По мере движения к абсолютизму в Европе, и в России в частности, власть помимо изначальной функции охраны безопасности постепенно наделяла полицию, как наиболее надежный и проверенный инструмент реализации монаршей воли, все новыми и новыми функциями, распространяя ее деятельность на большинство сфер общественной и даже частной жизни.

Наряду с обеспечением общественной безопасности и порядка, пресечением преступлений, а также  надзором за лояльностью государству  граждан и их объединений, регулирующая и контрольная деятельность полиции  распространялась также на казенное имущество, муниципальную и коммунальную сферу, народное образование, семейные отношения, транспорт и почтовую связь, кредитные учреждения, торговлю, сельское хозяйство, ремесленное и промышленное производство и т.д.

В конце XVII в. - начале XVIII в. полицейская деятельность, как обширная сфера управления практически всеми внутренними делами государства, достаточно долго воспринималась и рассматривалась европейскими учеными в основном не с точки зрения права и определения правовых границ для нее, а в целях философско-исторического осмысления реализации в государственном управлении "идеи об общем благе", которая в Европе получила распространение в виде теории философской школы евдемонистов, одним из наиболее видных представителей которой был философ Христиан Вольф.

В доведенных до крайностей формах эта теория получила свое развитие в учениях абсолютистов и меркантилистов. Названные учения обосновывали представление об идеальной абсолютной власти, которую их последователи рассматривали как лучшую форму государственного отеческого попечения об "общем благе". В России представителями этого направления политической и правовой мысли в рассматриваемый период были Ю. Крижанич - советник царя Алексея Михайловича, а также современник Петра I крестьянин-самоучка И. Посошков, автор знаменитого труда "О скудости и богатстве". По их во многом схожему мнению, государь, как Бог, в целях облагодетельствования народа может все сотворить в своем государстве. При этом для благоденствия подданных - "неразумных рабов государевых" и при полном игнорировании их собственной воли, прав и интересов верховная власть должна была ими управлять и регламентировать всю их жизнь.

В тот же период в Пруссии, Франции и некоторых других европейских  странах получили развитие и так  называемые камеральные науки. Параллельно с меркантилистами камералисты занимались изучением способов "охранения и процветания", т.е. наилучшего управления, казенным (или камеральным) имуществом, под которым понимались государевы земли и другое государственное имущество, казенные предприятия, промыслы и т.д. Именно камералисты (Зонненфельз, Секкендорф, Г. Обрехт, М. Оссе и другие) заложили теоретическую основу, из которой составной частью развилась и сформировалась наука о полиции.

Трансформация общественного  устройства и движение европейских государств от абсолютизации власти как охранителя и попечителя "общего блага" к идеям правового государства и разделения властей, признание буржуазных ценностей и прав личности, ограничение власти законами и формирование судебной системы, а также теоретическое осмысление этих процессов привели к активному развитию в Европе и России науки полицейского права. Ее основоположником в Европе считается прусский ученый Г. фон Берг, создавший в конце XVIII в. "Руководство к изучению немецкого полицейского права", в котором была сделана первая попытка осмысления, структурирования и научного анализа права, полиции и юстиции в их взаимосвязи в управлении делами государства. По Бергу, задача полиции заключалась в обеспечении условий безопасности и благоустройства. При этом задача обеспечения безопасности функционально возлагалась на полицию совместно с юстицией, а задача благосостояния обеспечивалась исключительно полицией. Меры полиции по решению проблем безопасности Берг определял как отрицательные (в современном понимании "правоохранение" и "принуждение"), которые призваны устранять препятствия для достижения безопасности и обеспечения порядка, а меры по достижению благоустроения считал положительными (в современном понимании "позитивное" управление).

Такую трактовку классификации полицейской деятельности восприняли и многие дореволюционные ученые-полицеисты в России. Так, один из ведущих специалистов по полицейскому и административному праву конца XIX в. И.Т. Тарасов эффективность государственного управления ("успех полиции в широком смысле") определял как правильное соотношение "между положительными и отрицательными мерами" государства в границах "правительственного вмешательства". К первым он относил "меры, заключающиеся в покровительстве, дозволении, содействии, поощрении, возбуждении, устранении препятствий и т.п., которым чужд принудительный характер, тогда как, наоборот, меры второго рода, заключаясь в запрещениях, понуждении, ограничении, стеснении и т.п., насквозь проникнуты именно этим характером" <1>.

--------------------------------

<1> Тарасов И.Т. Очерк науки  полицейского права. М., 1897. С. 104 - 107.

Возникновение и развитие в российской правовой системе полицейского, а  затем административного права  и как составной их содержательной части института юридической ответственности за "маловажные преступления" (проступки) базировалось изначально именно на идеях немецкой (прусской) юридической концепции полицейского права, наиболее полно регламентировавшего и структурировавшего содержание и формы осуществления управления внутренними делами государства и, в частности, одной из ее важнейших составляющих - правоохранительной деятельности по обеспечению установленного законами порядка и безопасности государства и его граждан.

Как и классическое прусское полицейское  право, полицейское (административное) право и законодательство Российской империи долгое время не разделяли понятий "преступление" и "проступок". Эти понятия и соответствующие им противоправные деяния в науке и законодательстве вплоть до конца XIX в. трактовались как преступления, разграничение которых проводилось (прежде всего по размерам и срокам санкций) только в правоприменительной практике.

И в Уложении о наказаниях уголовных  и исправительных 1845 г., и в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г., и в Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 1881 г. российский законодатель рассматривал в единстве всю совокупность составов противоправных деяний и наказаний за них. Вместе с тем уже тогда в правоприменительной практике частично проводилось разграничение уголовных преступлений и маловажных проступков, в том числе: по видам установленных за них мер ответственности; в зависимости от степени их опасности для общества; по сословной принадлежности нарушителей, а также по видам органов и должностных лиц, применяющих санкции за их совершение.

По сути, единственным в  дореволюционном праве примером формального разграничения преступлений и проступков можно считать ст. 3 Уголовного уложения 1903 г. - последнего по хронологии их принятия систематизированного акта уголовного законодательства Российской империи. Этой нормой в российское законодательство было введено общее понятие "преступное деяние", классифицированное на три вида нарушений: тяжкие преступления, преступления и проступки.

Для юридических лиц  в их современном понимании дореволюционным  правом России публичная ответственность  за преступления и маловажные проступки  не была предусмотрена. Не имело право  того периода и четких разграничений  между административной и дисциплинарной ответственностью. Например, наложение наказаний за должностные проступки на чинов полиции, таможенных и других государственных органов относилось к мерам административной, а не служебной (дисциплинарной) ответственности. При этом, учитывая сословную структуру социально-общественной организации дореволюционной России, дела о правонарушениях представителей разных сословий рассматривались различными органами, а санкции за их совершение также устанавливались в зависимости от сословной принадлежности нарушителей <2>.

--------------------------------

<2> См.: Тарасов И.Т. Очерк науки  полицейского права. С. 123 - 126; Ивановский  В.В. Русское государственное  право. Выпуск второй: Органы центрального  управления. Казань, 1896. Т. 1. Верховная  власть и ее органы.

Ответственность за маловажные проступки лиц высших (привилегированных) сословий устанавливалась в России с 1864 г. Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Мировые суды также  рассматривали дела о проступках лиц низших сословий, посягавших на права лиц высших сословий. Устав состоял из 13 глав: первая глава содержала общие положения, в том числе понятие о наказаниях, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность, порядок замены одних наказаний другими и т.д. Особенную часть Устава составляли 150 составов проступков, систематизированных по 12 видам объектов посягательств, в том числе: нарушения, посягающие на установленный порядок управления; нарушения, посягающие на порядок благочиния; нарушения, посягающие на общественный порядок и спокойствие; нарушения, посягающие на общественное благоустройство; нарушения, посягающие на порядок в области строительства; нарушения, посягающие на порядок в области средств сообщения; нарушения правил пожарной безопасности; нарушения правил почтовой и телеграфной связи; нарушения правил охраны здоровья; нарушения, посягающие на личную безопасность; нарушения, посягающие на семейные права; нарушения, посягающие на собственность <3>.

--------------------------------

<3> Подробнее см., напр.: Кулешер А.М. Господство права и административное принуждение. Ярославль, 1911; Берендтс Э.Н. Связь судебной реформы с другими реформами Александра II и влияние ее на государственный и общественный быт России. Петроград, 1915. Из современных авторов эту проблематику наиболее подробно исследовал А.Б. Агапов. См.: Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 2007. С. 130 - 188.

Вместе с тем Уставом 1864 г. не были предусмотрены и установлены  процедурные механизмы разбирательства  дел о маловажных проступках. Впервые в дореволюционной законодательной практике эти вопросы получили свое закрепление в Правилах производства дел о проступках лишь в 1889 г. Этим актом были установлены: подсудность по таким делам; порядок возбуждения процедуры рассмотрения дела и вызова в суд; порядок разбирательства дела в волостном суде; порядок вынесения постановлений и приговоров; порядок производства по жалобам на волостные и крестьянские суды; порядок подачи частных жалоб; порядок подачи прошений об отмене окончательных приговоров и порядок исполнения приговоров по делам о проступках <4>.

--------------------------------

<4> См.: Свод законов Российской  империи. Т. XXVI. Ч. 1. С. 584 - 591; Тарасов  И.Т. Очерк науки полицейского  права. С. 115 - 123.

Важным шагом на пути становления в российском праве института ответственности за маловажные проступки как самостоятельного вида юридической ответственности стало принятие в 1899 г. Административного устава о наказаниях, налагаемых сельским старостой и волостным старшиной. На примере регулирования мер об ответственности в отношении конкретного сословия (крестьян) в царской России названным актом впервые было проведено законодательное разграничение конкретных составов маловажных проступков и преступлений.

Оценивая историю становления  законодательства Российской империи об ответственности за маловажные проступки, необходимо признать, что концептуальные основы правового и процедурного механизмов административной ответственности и принципы систематизации норм о маловажных проступках были заложены в российском праве и законодательстве еще в XIX в. и во многом оказались восприняты как КоАП РСФСР 1984 г., так и ныне действующим КоАП РФ, что наглядно подтверждает вывод о преемственности и сохранении традиций в дореволюционном, советском и современном праве и законодательстве России.