Управление государственным долгом

Отсутствие единой методологии учета государственного долга и единой интегрированной базы данных, обеспечивающей достоверный учет по всем видам долговых обязательств и контроль за состоянием государственного долга в целом, в значительной степени препятствует проведению обоснованной долговой стратегии и эффективной бюджетной политики.

Государственный долг Российской Федерации, в том числе внутренний, регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также устанавливает общие принципы, правовые основы, порядок регулирования, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Существует несколько классификаций государственного долга в зависимости от признака, положенного в основу данной классификации.

Классификация займов по условиям, срокам и наличию гарантий:

Государственный долг подразделяется на капитальный, текущий и основной.

Капитальный государственный долг - вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть, выплачены по этим обязательствам.

Текущий долг включает расходы государства по выплате доходов кредиторам и погашению обязательств, срок которых наступил.

Основной долг – это номинальная стоимость всех долговых обязательств государства и гарантированных им заимствований.

В соответствии с уровнями власти (классификация по типу заемщика) публичный долг делится на государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской Федерации и муниципальный долг.

Хроническая дефицитность государственного и местных бюджетов и высокий государственный долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга - внутреннего и внешнего.

С формальной точки зрения внешними займами называются займы, заключенные на иностранных биржах или через иностранные банки в иностранной валюте. Но по существу (с материальной точки зрения) под внешними займами следует понимать те, которые находятся в руках иностранцев-кредиторов; формально внутренний заем может попасть в руки иностранцев и обратно. Таким образом, возникает проблема поиска истинного критерия разделения долга на внутренний и внешний. В этой связи интересно мнение специалистов Международного Валютного Фонда, которые классифицируют долг по виду кредитора, что согласуется с вышесказанной материальной точкой зрения. Некоторыми предлагается делить долг по рынку размещения, то есть, например, если на российском рынке государственных ценных бумаг приобретается облигация федерального займа нерезидентом, то это будет операция с внутренним долгом. До сих пор дискуссия по этой проблеме продолжается, но, сути это переливание воды из одного сосуда в другой, так как управляют внешним и внутренним долгом одни и те же государственные институты.

Большинство государственных и муниципальных долгов различаются по степени старшинства – очередности удовлетворения претензий в случае невыполнения обязательств по долгам. В данном случае различают:

- старшие долги (обязательства исполняются в первую очередь: МВФ, Мировой банк);

- субординированные долги;

- младшие долги (глубоко субординированные) – исполняются в последнюю очередь (долги национальным предприятиям и т.д.).

Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет. Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается[7].

При рассмотрении регулирования государственного долга применяются следующие понятия и термины:

Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами.

Профицит бюджета - превышение доходов бюджета над его расходами.

Государственные заимствования Российской Федерации - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внутренние заимствования Российской Федерации - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых  организаций,  по  которым  возникают долговые  обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации.

Государственные заимствования субъектов Российской Федерации, муниципальные заимствования - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта Российской Федерации или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств.

Внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте;

Внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации. (Ст.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации)[8].

1.2 Внутренний государственный долг.

Согласно определению, данному в статье 6 Бюджетного Кодекса РФ внутренний долг – это обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований)[9].

Внутренний государственный долг РФ включает в себя задолженность по ГКО (государственным краткосрочным обязательствам), ОФЗ (облигациям федерального займа), ОГСЗ (облигациям государственного сберегательного займа), реструктурированную задолженность по ОВГВЗ (облигациям внутреннего государственного валютного займа), а также просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам.

В объем внутреннего государственного долга включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;

4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;

5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие Бюджетного Кодекса РФ.

Статья 98.1 Бюджетного Кодекса РФ, введенная Законом 2007 г. №63-ФЗ, содержит новые положения, предусматривающие списание с государственного внутреннего долга России долговых обязательств, не предъявленных к погашению кредитором в течение срока исковой давности, установленного законодательством РФ Согласно ст. 196 ГК РФ общий срок исковой давности устанавливается в три года.

Соответственно, в случае если кредитор в течение данного срока не предъявит к погашению долговое обязательство России, т.е. не совершит определенные условиями обязательства и нормативными правовыми актами действия, то долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга РФ. Такое долговое обязательство России, как государственная гарантия России, считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга РФ по истечении срока данной гарантии.

Статьей 119 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен порядок обслуживания государственного внутреннего долга Российской Федерации, государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга.

Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Выполнение Банком России, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства Российской Федерации по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг.

Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.

Долговые обязательства России подлежат учету и регистрации в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга РФ (в Кодексе указанные книги обозначены единым понятием – Государственная долговая книга РФ). Государственную долговую книгу РФ ведет Минфин России. Приказом Минфина России от 23 августа 2006 г. №107н утвержден Порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации, который разработан с целью определения процедуры ведения Государственной долговой книги РФ, обеспечения контроля за полнотой учета, своевременностью обслуживания и исполнения долговых обязательств и устанавливает требования по структуре Долговой книги, а также по порядку ведения и хранения Долговой книги.

Правительство Российской Федерации вправе определять объемы выпуска, формы и методы эмиссии государственных ценных бумаг, являющихся долговыми обязательствами Российской Федерации, и осуществлять их эмиссию в объеме, не приводящем к превышению верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (п. 5 ст. 103 БК РФ) предоставляет Правительству Российской Федерации право осуществлять внутренние заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего долга, но вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга).

Анализ структуры государственного внутреннего долга в период 2010–1011 гг.:

Государственный внутренний долг РФ, выраженный в государственных ценных бумагах, увеличился за 2010 год на 34%.

С 1 трлн 837 млрд 164 млн рублей на 1 января 2010 года он вырос до 2 трлн 461 млрд 591 млн рублей на 1 января 2011 года.

В структуре внутреннего госдолга, выраженного в госбумагах, на 1 января 2011 года 54,38% приходилось на ОФЗ–ПД на общую сумму 1 трлн 338,592 млрд рублей, а 33,13% — на ОФЗ–АД на общую сумму 815,584 млрд рублей. ГСО–ППС составляли 175,415 млрд рублей (7,13%), ГСО–ФПС — 132 млрд рублей (5,36%)[10].

1.3 Внешний государственный долг.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного Кодекса внешний долг – это обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований)[11].

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;