Правовой статус Центрального банка РФ (Банка России)

    2010 год — юбилейный для Центрального  банка РФ: в июне 2010 г. исполнилось  150 лет со дня образования Банка  России.

    Для выявления особенностей публично-правового  статуса Центрального банка РФ и  его роли в финансовой деятельности государства представляется необходимым  учесть позиции административного  и финансового права о публично-правовом статусе. Представляются крайне востребованными  доктринальные исследования правового  положения Банка России с позиций  финансового права как органа, осуществляющего банковское регулирование  и банковский надзор, с позиций  административного права как  органа, осуществляющего управление в денежно-кредитной сфере.

    Вопрос  о правовом статусе Банка России имеет практическое значение и поэтому  его решение может существенно  повлиять на организацию и эффективность  функционирования банковской системы, а возможно, и на весь ход экономической  реформы. И здесь нет преувеличения. Достаточно вспомнить о том, какую  роль играет денежно-кредитная система  в любой экономике. Тем более  это справедливо для переходной экономики с ее спецификой. Скоротечность  экономических преобразований, переход  от огосударствленной экономики к экономике, построенной на различных формах собственности, отсутствие концепции реформ - все это стало причиной для воспроизводства той конструкции Центрального банка, которая закреплена в законодательстве и обнаруживает ряд недостатков. Процесс создания Центрального банка не мог не сказаться на его целях, организационно-правовой форме, структуре и функциях, вследствие чего ему уделяется внимание в настоящей работе.

    При изучении проблемы определения правого  статуса Центрального банка акцент ставится на различных ее аспектах. Особое внимание уделяется таким  вопросам как соотношение «независимости»  и «подотчетности» Центрального Банка в рамках рассмотрения более  общего вопроса о правовом статусе  и месте Центрального банка в  системе органов государственной  власти. Часто в литературе поднимается вопрос о гражданско-правовом статусе Центрального банка как юридического лица, делаются попытки определить его организационно-правовую форму, а также дать характеристику прав на закрепленное за ним имущество.

В рамках небольшого исследования невозможно подробно остановиться на абсолютно всех аспектах существующей проблемы определения  правового статуса Банка России, в связи с чем автор остановился на наиболее, по его мнению, актуальных и интересных. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава1 Центральный Банк Российской Федерации.

1.1 История формирования  и развития Банка  России.

  Центральный банк Российской Федерации (Банк России) был учрежден 13 июля 1990 г. на базе Российского республиканского банка Госбанка СССР. Подотчетный Верховному Совету РСФСР, он первоначально назывался Государственный банк РСФСР.

  2 декабря 1990 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон о Центральном банке РСФСР (Банке России), согласно которому Банк России являлся юридическим лицом, главным банком РСФСР и был подотчетен Верховному Совету РСФСР. В законе были определены функции банка в области организации денежного обращения, денежно-кредитного регулирования, внешнеэкономической деятельности и регулирования деятельности акционерных и кооперативных банков.   

 В  июне 1991 г. был утвержден Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), подотчетного Верховному Совету РСФСР.   

 В  ноябре 1991 г. в связи с образованием Содружества Независимых Государств и упразднением союзных структур ВС РСФСР объявил Центральный банк РСФСР единственным на территории РСФСР органом государственного денежно-кредитного и валютного регулирования экономики республики. На него возлагались функции Госбанка СССР по эмиссии и определению курса рубля. ЦБ РСФСР предписывалось до 1 января 1992 г. принять в свое полное хозяйственное ведение и управление материально-техническую базу и иные ресурсы Госбанка СССР, сеть его учреждений, предприятий и организаций.    

20 декабря  1991 г. Государственный банк СССР был упразднен и все его активы и пассивы, а также имущество на территории РСФСР были переданы Центральному банку РСФСР (Банку России). Несколько месяцев спустя банк стал называться Центральным банком Российской Федерации (Банком России).    

 В  течение 1991-1992 гг. под руководством Банка России в стране на основе коммерциализации филиалов спецбанков была создана широкая сеть коммерческих банков. После упразднения Госбанка СССР была изменена система счетов, создана сеть расчетно-кассовых центров (РКЦ) Центрального банка и началась их компьютеризация. Банк России начал осуществлять куплю-продажу иностранной валюты на организованном им валютном рынке, устанавливать и публиковать официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю.   

 С  декабря 1992 г. начался процесс передачи Банком России функций кассового исполнения государственного бюджета вновь созданному Федеральному Казначейству.   

 Свои  функции, определенные Конституцией  Российской Федерации (ст. 75) и Законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (ст. 22), банк осуществляет независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.   

 В  1992-1995 гг. в порядке поддержания стабильности банковской системы Банк России создал систему надзора и инспектирования коммерческих банков, а также систему валютного регулирования и валютного контроля. В качестве агента Министерства финансов Банк России организовал рынок государственных ценных бумаг (ГКО) и стал принимать участие в функционировании.    

 С  1995 г. Банк России прекратил использование прямых кредитов для финансирования дефицита федерального бюджета и перестал предоставлять целевые централизованные кредиты отраслям экономики.    

 С  целью преодоления последствий  финансового кризиса 1998 г. Банк России проводил политику реструктуризации банковской системы, направленную на улучшение работы коммерческих банков и повышение их ликвидности. В установленных законодательством рамках с рынка банковских услуг были выведены несостоятельные банки. Большое значение для восстановления банковской деятельности в послекризисный период имело также создание Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) и Межведомственного координационного комитета содействия развитию банковского дела в России (МКК). В результате эффективных действий Банка России, АРКО и МКК банковский сектор экономики в середине 2001 г. в основном преодолел последствия кризиса.   

 Денежно-кредитная  политика Банка России была  ориентирована на поддержание  финансовой стабильности и формирование  предпосылок, обеспечивающих устойчивость  экономического роста страны. Банк  России гибко реагировал на  изменение реального спроса на  деньги, способствовал поддержанию  растущей динамики экономики,  снижению процентных ставок, инфляционных  ожиданий и темпов инфляции. Это  привело к некоторому укреплению  реального валютного курса рубля  и стабильности финансовых рынков.    

 В  результате взвешенной денежно-кредитной  политики и политики валютного  курса, проводимой Банком России, увеличились золотовалютные резервы  Российской Федерации, нет резких  колебаний обменного курса.   

 Деятельность  Банка России в области развития  платежной системы была направлена  на повышение ее надежности  и эффективности для обеспечения  стабильности финансового сектора  и экономики страны. С целью  повышения информационной прозрачности  в функционировании платежной  системы Банком России была  введена отчетность кредитных  организаций и территориальных  учреждений Банка по платежам, которая учитывала международный  опыт, методологию и практику  наблюдения за платежными системами.    

 В  2003 г. Банк России приступил к реализации проекта по усовершенствованию банковского надзора и пруденциальной отчетности за счет внедрения системы международных стандартов (МСФО).    

 Предусматривается  реализация комплекса мер, включая  обеспечение достоверного учета  и отчетности кредитных организаций,  повышения требований к содержанию, объему и периодичности публикуемой  информации, реализации в учете  и отчетности подходов, признанных  передовой международной практикой.  Кроме того, будет раскрыта информация о реальных владельцах кредитных организаций, контроль за их финансовым состоянием, а также повышение требований к должностным лицам кредитной организации и их деловой репутации.   

 Повышенное  внимание Банк России уделяет  ряду проблем. Одна из них  связана с тем, что в последнее  время все более важную роль  начинают играть специфические  риски, связанные с динамикой  цен на отдельные финансовые  активы и конъюнктурой рынка  недвижимости. К высокой концентрации  рисков у ряда банков приводит  практика кредитования связанных  сторон. В связи с этим совершенствование  Банком России методов банковского  регулирования и надзора идет  в направлении развития содержательного  (риск-ориентированного) банковского надзора.    

 Еще  одна проблема, которой Банк России  уделяет повышенное внимание, —  это фиктивная капитализация  банков.    

 С  целью противодействия использованию  банками разного рода схем  для искусственного завышения  или занижения значения обязательных  нормативов в 2004 г. Банк России принял ряд документов в том числе Положение "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери" и Инструкцию "Об обязательных нормативах банков".    

 В  связи с расширением круга  кредитных организаций, предоставляющих  населению ипотечные кредиты,  Банк России в 2003 г. издал Указание "О проведении единовременного обследования по ипотечному кредитованию", в котором был определен порядок составления и предоставления сведений о предоставленных кредитными организациями ипотечных жилищных кредитах.    

 С  принятием Федерального закона "Об  ипотечных ценных бумагах"  кредитные организации, обеспечивающие  соблюдение требований по защите  интересов инвесторов, получили  законодательно закрепленную возможность  рефинансировать свои требования  по ипотечным кредитам за счет  выпуска указанных ценных бумаг.     

    В 2004 г. на основании Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах" Банк России издал Инструкцию "Об обязательных нормативах кредитных организаций, осуществляющих эмиссию облигаций с ипотечным покрытием", в которой установил особенности расчета и значений обязательных нормативов, величину и методику определения дополнительных обязательных нормативов кредитных организаций, осуществляющих эмиссию облигаций с ипотечным покрытием.   

 В  декабре 2003 г. был принят Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". В нем были определены правовые, финансовые и организационные основы функционирования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, а также компетенция, порядок образования и деятельности организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов, порядок выплаты возмещения по вкладам.    

 В  настоящее время в системе  страхования вкладов участвует  подавляющее большинство банков. В них сосредоточено почти  100 процентов всех вкладов физических  лиц, размещенных в банковских  учреждениях Российской Федерации.    

 В  апреле 2005 г. Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации была принята "Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года".   

 В  соответствии с этим документом  основной целью развития банковского  сектора на среднесрочную перспективу  (2005—2008 гг.) является повышение его устойчивости и эффективности функционирования.    

Основными задачами развития банковского сектора  являются:   

- усиление  защиты интересов вкладчиков  и других кредиторов банков;   

- повышение  эффективности осуществляемой банковским  сектором деятельности по аккумулированию  денежных средств населения и  организаций и их трансформации  в кредиты и инвестиции;   

- повышение  конкурентоспособности российских  кредитных организаций;   

- предотвращение  использования кредитных организаций  для осуществления недобросовестной  коммерческой деятельности и  в противоправных целях (прежде  всего таких, как финансирование  терроризма и легализация доходов,  полученных преступным путем);   

- развитие  конкурентной среды и обеспечение  транспарентности в деятельности кредитных организаций;   

- укрепление  доверия к российскому банковскому  сектору со стороны инвесторов, кредиторов и вкладчиков.   

 В  2008 году, в связи с кризисом  ипотечного кредитования в США  и острым дефицитом ликвидности  на международных финансовых  рынках, изменились условия проведения  денежно-кредитной политики. Банк  России увеличил объемы рефинансирования  коммерческих банков. Был разработан  аукционный механизм размещения  свободных средств федерального  бюджета на банковских депозитах.  При этом с целью существенного  снижения инфляции Банк России  активно использовал доступные  ему инструменты денежно-кредитной  политики — процентные ставки, нормативы обязательных резервов, валютный курс рубля. В сентябре 2008 г. в результате обострения  мирового финансового кризиса  ситуация в экономике России  кардинально изменилась. Резкое  падение мировых цен на нефть  и другие экспортируемые Россией  товары привело к ухудшению  состояния платежного баланса  страны. К концу 2008 г. сформировавшийся  осенью 2008 года валютный курс  рубля перестал соответствовать  экономическим реалиям. 

  Поэтому была проведена постепенная девальвация  рубля.

23 января 2009 года верхняя граница валютного  коридора стоимости бивалютной корзины была установлена на уровне 41 рубль.   

 Начавшийся  осенью 2008 года мощный отток частного  капитала, сопровождался резким  падением цен на акции на  российских фондовых биржах. Российские  компании и банки оказались  отрезанными от иностранных источников  финансирования.   

 В  условиях мощного оттока вкладов  населения, отсутствия возможности  у российских банков получить  кредиты за рубежом, свертывания  рынка межбанковского кредитования  ухудшилась ситуация с ликвидностью  кредитных организаций. Некоторые  банки начали задерживать платежи  и выдачу средств со вкладов населения. В октябре 2008 г. отток вкладов населения из банков достиг своего максимума. Начался рост просроченной задолженности по кредитам и стагнация банковского кредитования реального сектора и населения. В результате усиливавшегося недоверия банков друг к другу резко снизились объемы операций межбанковского кредитования. В это время Банк России основные усилия направил на предотвращение массового банкротства российских банков.   

 С  целью пополнения банковской  ликвидности неоднократно принималось  решение о снижении нормативов  обязательных резервов. Был значительно  расширен перечень активов, принимаемых  Банком России в залог при  рефинансировании банков. В течение  2009 г. 10 раз снижались ставка рефинансирования  Банка России и другие ставки  по операциям Банка России  с кредитными организациями. С  24 апреля 2009 г. до конца года  ставка рефинансирования снизилась  с 13% до 8,75%.   

 Был  создан временный механизм поддержания  межбанковского рынка в условиях  кризиса, который предусматривал  компенсацию Банком России до 90% убытков, понесенных банками-кредиторами  при межбанковском кредитовании  банков, у которых была отозвана  лицензия.

Для быстрого и масштабного пополнения рублевой ликвидности банковской системы  был разработан механизм предоставления Банком России кредитным организациям кредитов без обеспечения ("беззалоговых" кредитов).   

 Одним  из способов увеличения капитала  банков стало предоставление  им за счет государственных  средств субординированных кредитов. Кроме того был разработан механизм приобретения государством привилегированных акций банков, нуждающихся в пополнении капиталов, с оплатой их специальными облигациями федерального займа.   

 Совместно  с Агентством по страхованию  вкладов Банк России провел  большую работу по санации  проблемных банков. В большинстве  случаев к санации и отзыву  лицензии у крупных и средних  банков привело кредитование  этими банками бизнеса своих  собственников.    

 Банк  России предоставлял кредиты  на льготных условиях крупным  финансово устойчивым банкам  в случае их готовности приобрести  за символическую сумму контрольный  пакет акций проблемного банка  и за счет полученных средств  осуществить его санацию. В  результате предпринятых мер кризис ликвидности банковского сектора был погашен, массовое банкротство банков предотвращено. Ситуация относительно стабилизировалась.   

 В  течение 2010 г. по мере улучшения  ситуации в банковском секторе  Банк России постепенно сворачивал  специальные антикризисные механизмы.  К концу 2010 г. было полностью  прекращено предоставление Банком  России кредитов без обеспечения.    

 В  первой половине 2010 года в условиях  быстро снижающейся инфляции, низкого  совокупного спроса на товары  и услуги, вялого роста банковского  кредитования Банк России четыре  раза принимал решения о снижении  своих процентных ставок. За первые 5 месяцев 2010 г. ставка рефинансирования  была снижена с 8,75 до 7,75%.   

  С середины 2010 г. макроэкономическая ситуация начала изменяться. Начиная с августа инфляция стала расти. В конце декабря на фоне растущей инфляции было принято решение о повышении процентных ставок на 0,25% по привлекаемым Банком России депозитам.    

 В  начале 2011 года Банк России продолжил  ужесточение денежно-кредитной политики. В целях снижения инфляции  в январе было принято решение  о повышении нормативов обязательных  резервов. В феврале Банк России  объявил о еще одном повышении  нормативов обязательных резервов  и о повышении большинства  процентных ставок Банка России, включая ставку рефинансирования, на 0,25%. В марте 2011 г. вновь было  принято решение о повышении  нормативов обязательных резервов.  
 

  Банк  России осуществляет свои функции в  соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральном законом  «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»  и иными  федеральными законами. Согласно статье 75 Конституции Российской Федерации, основной функцией Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля, а денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. В соответствии со статьей 4 Федерального закона "О  Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Банк России выполняет  следующие функции:

• во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;— монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
• утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;
• является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
• устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
• устанавливает правила проведения банковских операций;
• осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
• осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
• принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;
• осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;
• регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;
• осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
• организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
• устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;
• устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

• принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и  организует составление платежного баланса Российской Федерации;
• устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты (функции по выдаче, приостановлению и отзыву разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты Банк России будет выполнять со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности");
• проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;
• осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом ;
• является депозитарием средств Международного валютного фонда в валюте Российской Федерации, осуществляет операции и сделки, предусмотренные статьями Соглашения Международного валютного фонда и договорами с Международным валютным фондом;
• осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.

1.3 Банк России как звено государственного аппарата.

  Не  исключено рассмотрение Центрального банка РФ как звена государственного аппарата. В рассматриваемом плане  важным представляется мнение В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина о том, что система государственного аппарата объединяет, помимо органов исполнительной власти (государственного управления), представительные и законодательные органы, Президента, органы правосудия, прокуратуры и другие государственные органы. Принимая во внимание, что Банк России действует от имени государства и по его поручению, наделен государственными полномочиями в области денежно-кредитных отношений, валютного регулирования и валютного контроля, банковского надзора, имеет территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования (осуществляет расходы за счет собственных доходов), возможно рассматривать Центральный банк РФ как государственный орган, составную часть государственного аппарата.

  Заслуживает внимания мнение О.М. Олейник о том, что Центральный банк РФ является особым организационным образованием, сущность которого нельзя сводить к  исполнительной или административной власти.

  В научной литературе в отношении  государственного воздействия на банковскую деятельность употребляются и нередко  смешиваются два термина: «государственное управление банковской деятельностью (банковской системой)» и «государственное регулирование банковской деятельности». Государственное управление как  вид социального управления отличается от иных видов управления. Ю.Н. Старилов справедливо выделяет следующие признаки государственно-правового характера управления:

• во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечения прав и свобод граждан;

• во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его  имени или другими субъектами, которым государство передает часть  своих полномочий в сфере управления;
• в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.

  Представляется  возможным присоединиться к мнению С. А. Голубева о том, что «государственное управление — это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность населения данного государства с целью реализации государственной политики».

  Переходя  к рассмотрению понятия «государственное регулирование», следует отметить, что «хотя государственное регулирование  стало уже обиходным термином, употребляемым иногда как антипод  государственному управлению, содержание его до сих пор остается недостаточно определенным». Выделяется государственное регулирование в широком и узком смысле. «В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. Известным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты судебной власти. В узком смысле государственное регулирование — одна из функций государственного управления». Подобная точка зрения разделяется и другими учеными. Саратовской школой административного права в рамках государственного руководства экономикой выделяются два основных метода: государственное управление и государственное регулирование. При этом высказано вполне обоснованное мнение о том, что наименование отношений исполнительной власти с хозяйственными обществами более правильно называть государственным регулированием, а не государственным управлением, как в отношении государственных предприятий и учреждений.

  Таким образом, в настоящий момент в  отношении государственного воздействия  на экономические общественные отношения  с участием коммерческих организаций  более целесообразно употребление термина «регулирование», а не «управление», поскольку последнее предполагает непосредственное управленческое воздействие  с прямым установлением объектов и субъектов управления, корреспонденцией прав и обязанностей, адресностью управления. Вместе с обоснованием необходимости преобладания регулирующего воздействия в условиях рыночных отношений в юридической литературе прослеживается мысль о невозможности полного отказа от управления. По обоснованному мнению О.Н. Горбуновой, государственное регулирование банковской деятельности является областью публичного финансово-правового воздействия, цель которого состоит в оказании содействия решению общегосударственных задач. При этом осуществление Банком России хозяйственной деятельности и выполнение им одновременно административно-контрольных полномочий не совершаются независимо друг от друга. Заключая гражданско-правовые сделки с коммерческими банками в целях реализации своего хозяйственного интереса и получения прибыли (продажа государственных облигаций, переучет векселей и т. д.), он, прежде всего, оказывает тем самым соответствующее целенаправленное воздействие на развитие системы кредитных учреждений и определяет кредитную политику в государстве. Условия, на которых заключаются такие сделки, вырабатываются Банком России в рамках общей государственной денежно-кредитной политики. Таким образом, можно отметить как главную особенность правового положения Банка России в настоящее время — осуществление его административных прав и хозяйственной деятельности подчинено решению одной и той же задачи — управлению кредитной системой. Поэтому Банк России — орган государственного управления денежно-кредитной системой. В административном праве Центральный банк РФ относят к органам управления в сфере финансовой деятельности.

  Функцией  управления является государственное  регулирование банковской деятельности.

  В ходе своей деятельности Банк России осуществляет финансовую деятельность. Развитие форм деятельности Банка России как объекта финансово-правовой политики заключается в совершенствовании  правоустановительной (нормотворческой), правоприменительной, контрольно-надзорной деятельности, деятельности по управлению имуществом (в т. ч. золотовалютными резервами) и оказанию услуг (в т. ч. обслуживания счетов бюджетов). В условиях функционирования двухуровневой банковской системы РФ, отвечающей потребностям рыночной экономики, все большее значение приобретает вопрос о государственном регулировании экономики, его формах и методах, роли права в этом процессе. Приведение в действие механизма финансов и обеспечение его целенаправленного функционирования в соответствии с задачами общества и государства осуществляется с помощью норм финансового права. Вопросы денежной системы, организации расчетов, иные аспекты банковской системы и банковской деятельности обоснованно признаются актуальными вопросами финансового права. Денежно-кредитная сфера и банковская деятельность являются одной из сфер экономики, требующей управления и регулирования со стороны государства. Не случайно Центральный банк РФ характеризуется как государственный орган, осуществляющий финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных обязанностей, функций и задач.  
 
 
 
 
 
 

Глава2 Взаимоотношения Центрального Банка Российской Федерации.

2.1 Взаимоотношения Центрального Банка с коммерческими банками.

  Законодательство  России закрепляет двухуровневую банковскую систему, в которой первый уровень  представлен Центральным Банком, принадлежащим государству, а второй уровень состоит из множества  негосударственных (коммерческих) банков, находящихся в частной, корпоративной  и муниципальной собственности. Двухуровневая банковская система  отражает сложившуюся практику распределения  функций и объема полномочий между  ее различными уровнями. Несмотря на законодательное  закрепление за Центральным Банком прав проведения всех видов банковских операций, его главная функция- надзор за негосударственными банками и поддержание стабильности и надежности банковской системы в целом. В то же время максимальный объем проводимых в стране банковских операций концентрируется в коммерческих или иных негосударственных банках, работающих непосредственно на рынке финансовых услуг.

  Банковская  система РФ включает в себя Банк России, кредитные организации, а  также филиалы и представительства  иностранных банков (ст.2 Закона «О банках и банковской деятельности»).

  Центральный Банк Российской Федерации возглавляет  отечественную банковскую систему.

  Центральный Банк Российской Федерации - высший орган  банковского регулирования и  контроля деятельности коммерческих банков и других кредитных учреждений. В  процессе взаимоотношений с коммерческими  банками ЦБ РФ стремится к поддержанию  устойчивости всей банковской системы  и защите интересов населения  и кредиторов. Он не вмешивается  в оперативную деятельность коммерческих банков. Однако ЦБ РФ определяет порядок  создания новых коммерческих банков, контролирует его соблюдение и выдает лицензию на право осуществления банковской деятельности.

  Главная задача Центрального Банка России заключается  в том, чтобы методами кредитно-денежной политики обеспечить нормальное экономическое  развитие страны, т. е. соответствие количества денег в обращении потребностям сохранения стабильных цен, росту занятости  населения, увеличению количества и  повышению качества производства разнообразной  продукции, расширению экспортно-импортных  операций.

  Коммерческие  банки являются основными каналами практического осуществления денежно-кредитной  политики Центрального Банка. ЦБ РФ устанавливает  обязательные для коммерческих банков правила проведения и регулирования  кредитных операций и денежного  обращения.

  Как уже отмечалось, наряду с операциями на открытом рынке, рефинансированием, валютным регулированием и другими  экономическими методами проведения кредитной политики ЦБ РФ использует метод формирования обязательных резервов. Это метод прямого воздействия на состояние денежной массы в обращении.

  Резервы представляют собой сумму денег, которую коммерческий банк обязан постоянно  хранить на отдельном счете в  ЦБ РФ. Размер обязательных резервов в  процентном отношении к обязательствам банка, а также порядок их депонирования  в ЦБ РФ устанавливаются Советом  директоров. Нормативы резервов не должны превышать 20% обязательств банка. Они могут быть дифференцированными  для различных кредитных организаций. Нормативы обязательных резервов не могут быть единовременно изменены более чем на пять пунктов.

  При нарушении утвержденных нормативов обязательных резервов ЦБ РФ имеет  право взыскать в бесспорном порядке  с коммерческого банка сумму  недовнесенных средств, а также  штраф в установленном им размере, но не более двойной ставки рефинансирования.

  Ставка  рефинансирования - это инструмент денежно-кредитного регулирования, с  помощью которого Центральный банк воздействует на ставки межбанковского рынка, а также ставки по депозитам  юридических и физических лиц  и кредитам, предоставляемым им кредитными организациями. Во время кризиса  в большинстве стран этот показатель Центробанки понижают. В России же в ноябре 2008 года ЦБ РФ повысил ставку рефинансирования с 11 до 12%. Необходимость  возвращения капитала в страну смотрится  как достойное оправдание. Но в  скором времени обычные граждане смогут ощутить эту меру на собственном  опыте - в виде повышенных процентов  по кредитам, причем как по вновь выдаваемым, так и по уже выданным, в частности долгосрочным. По данным газеты METRO №216 (1603) от 13.11.2008 г.

  При отзыве лицензии на совершение банковских операций депонированные в ЦБ РФ средства используются для погашения долгов кредитной организации перед  вкладчиками и кредиторами.

  Первоначально обязательные минимальные резервы  формировались как гарантия наличия  определенного запаса денег, если клиенты  потребуют свои вклады от банка. В  настоящее время минимальные  резервы играют двоякую роль. Во-первых, они должны удовлетворить интересы вкладчиков, когда при тех или  иных обстоятельствах может начаться отток вкладов из данного банка. Во-вторых, с помощью регулирования  суммы резервов регулируются возможности  коммерческих банков выдавать кредиты  и, следовательно, влиять на совокупную массу денег в обращении.

  Кредитный потенциал коммерческого банка  уменьшается настолько, насколько  увеличивается размер его резервов, и увеличивается настолько, насколько  уменьшается размер его резерва  в ЦБ РФ.

  Норма обязательных резервов меняется в зависимости  от конкретных задач кредитно-денежной политики ЦБ РФ. На их дифференциацию влияет характер привлеченных коммерческим банком средств. По вкладам до востребования, когда вкладчик счета может в любое время потребовать возврата денег, или по депозитам со сравнительно коротким сроком хранения устанавливаются более высокие нормы, ибо кредиты, где используются деньги на этих вкладах, выдаются банками на более длительный срок. По вкладам с более длительным сроком хранения установлены более низкие нормы отчисления в резервы.

  Деятельность  коммерческих банков затрагивает имущественные  и социальные права широкого круга  граждан, предприятий, организаций, фирм, которые являются их акционерами, вкладчиками  и кредиторами, поэтому государство  в лице своего Центрального Банка  осуществляет наблюдения и контроль за устойчивостью каждого банка и всей банковской системы. В связи с наличием кредитных связей между коммерческими банками устойчивость одних непосредственно связана с устойчивостью других.

  Банк  России устанавливает обязательные для коммерческих банков правила  проведения банковских операций, ведения  бухгалтерского учета, составления  и представления бухгалтерской  и статистической отчетности. Для  осуществления своих функций  Банк России имеет право запрашивать  и получать от банков необходимую  информацию об их деятельности, требовать  разъяснений по полученной информации.

  Для подготовки банковской и финансовой статистики, анализа экономической  ситуации Банк России имеет право  также запрашивать и получать необходимую информацию и у федеральных  органов исполнительной власти. Поступившие  от банка данные по конкретным операциям  не подлежат разглашению без согласия банка.

  Банки - неотъемлемая часть современного денежного хозяйства, их деятельность тесно связана с потребностями  воспроизводства. Будучи в центре экономической  жизни, обслуживая интересы производителей, банки опосредуют связи между  промышленностью и торговлей, сельским хозяйством и населением. Банки - это  атрибут не отдельно взятого региона  или какой-либо одной страны, сфера  их деятельности не имеет ни географических, ни национальных границ: это планетарное явление, обладающее колоссальной финансовой мощью, значительным денежным капиталом.

  В механизме функционирования кредитной  системы государства большая  роль принадлежит коммерческим банкам. Они являются многофункциональными организациями, действующими в различных  секторах рынка ссудного капитала. Банки аккумулируют основную долю кредитных  ресурсов и предоставляют своим  клиентам полный комплекс финансовых услуг, включая кредитование, приём  депозитов, расчётное обслуживание, покупку-продажу и хранение ценных бумаг, иностранной валюты и другое.

  В современной рыночной экономике  деятельность коммерческих банков имеет  огромное значение благодаря их связям со всеми секторами экономике.

  При изучении проблемы определения правого  статуса Центрального банка акцент ставится на различных ее аспектах. Особое внимание уделяется таким  вопросам как соотношение «независимости»  и «подотчетности» Центрального Банка в рамках рассмотрения более  общего вопроса о правовом статусе  и месте Центрального банка в  системе органов государственной  власти.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

  Глава3 Правовой статус.

3.1 Содержание правового статуса Банка России: значение и сущность.

  Нормативная основа правового статуса Банка  России. Правовое регулирование Банка  России осуществляется только федеральным  законодательством. Это обстоятельство имеет принципиальное значение, если учесть, что денежная система должна быть единой, а банковская система - стабильной. Если бы все было иначе, то тогда рано или поздно в субъектах  Федерации в той или иной форме  могла бы появиться своя денежная система или ее суррогаты. Последствия  этого для страны нетрудно предугадать.

  Впрочем, не только законы субъектов Федерации, но и подзаконные нормативные  акты (в том числе и нормативные  акты Банка России) не могут регулировать правовое положение Банка России. Иными словами, Банк России не может  сам себя регулировать. Это обстоятельство вполне очевидно. Достаточно проанализировать ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Название статьи "Банковская система Российской Федерации и правовое регулирование банковской деятельности", а затем и само ее содержание четко разделяют понятие банковской системы и понятие правового регулирования банковской деятельности.

  В части первой этой статьи сказано, что "банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков". В части второй этой же статьи говорится: "Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России".

Таким образом, получается, что нормативными актами Банка России может регулироваться только банковская деятельность, но не банковская система. 

  Отсюда  следуют два вывода:

• во-первых, как уже отмечалось, Банк России не должен регулировать своими нормативными актами банковскую систему. Его компетенция распространяется только на банковскую деятельность. Следовательно, все вопросы, которые относятся к структуре кредитных организаций, - это как раз те вопросы, которые должны регулироваться только федеральными законами;
• во-вторых, Банк России - это составная часть банковской системы. И поскольку банковская система не является объектом правового регулирования, то, стало быть, Банк России не может своими нормативными актами регулировать свои же задачи, функции, свою собственную структуру,

  В ст. 1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" сказано, что "статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами".

  Однако  на практике это требование, на наш  взгляд, не соблюдается, и Банк России в некоторых случаях как бы регулирует сам себя. Так, например, в ч. 2 ст. 84 того же Федерального закона применительно к территориальному учреждению Банка России сказано, что "задачи и функции территориальных учреждений Банка России определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров". Но поскольку территориальное учреждение - это составная часть Банка России как централизованной организации с вертикальной структурой управления, то получается, что Банк России может регулировать сам себя своими же собственными нормативными актами.

  Налицо  явное противоречие. Более того, Федеральный закон и другие законы как нормативные акты, которые  в обязательном порядке должны быть опубликованы, создают необходимую  прозрачность в банковской деятельности. Что же касается  

  Положения о территориальных учреждениях  Банка России, то оно до сих пор  официально не опубликовано.

  Правовой  статус Банка России складывается из отраслевых статусов - конституционного, банковского, гражданско-правового.

Правовой  статус Банка России включает следующие  элементы;

• организационно-правовую форму;
• компетенцию;
• структуру.

  Все эти основные составляющие в большей  или меньшей степени, но закреплены законом.

  В самом общем виде закреплена организационно-правовая форма Банка России. О компетенции  Банка России мы поговорим применительно  к его функциях. Его структура имеет централизованный характер. О ней тоже речь дальше пойдет подробнее. Пока же остановимся на организационно-правовой форме Банка России.

В ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" говорится, что Банк России является юридическим лицом. Следовательно, он выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений.

  Организационно-правовая форма Банка России в Федеральном  законе не названа. Нет и указаний о том, что Банк России является главным  банком. Это определение - "главный  банк" - предлагалось в различных  законопроектах. Тем не менее это  определение так и не нашло  своего закрепления в Федеральном  законе, что, на наш взгляд, неправильно.

  В Федеральном законе "О Центральном  банке Российской Федерации (Банке  России)" по отношению к Банку  России используется термин "учреждение", а не "организация", в то время  как в Федеральном законе "О  банках и банковской деятельности" указано, что банк - это разновидность "кредитной организации". Следовательно, банк не может быть разновидностью учреждения, а соответственно Банк России - это не банк в том буквальном смысле, который имеется в виду в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности". Кроме того, Банк России не является банком и в том значении, которое содержится в ГК РФ. Ведь он не является ни акционерным обществом, ни обществом с ограниченной ответственностью. Между тем согласно ГК РФ банк должен быть одним из этих обществ.

  Конечно, может показаться, что это теоретический  вопрос, но это не так. В некоторых  случаях это имеет чисто практическое значение, главным образом там, где  в отраслевом законодательстве возникают  расхождения между понятиями "банк" и "Банк России".

  Заметим, что на некоторые из этих расхождений  еще не обратили внимания юристы.

  Приведем  пример из судебного права. Известно, что судебные исполнители практикуют арест денежных средств, которые  находятся на корреспондентском  счете, открытом в расчетно-кассовом центре территориального учреждения Банка  России. При этом они руководствуются  процессуальными законами, регулирующими  их деятельность. Между тем Федеральный  закон "Об исполнительном производстве", который как раз и регулирует их деятельность, использует термин "банк". О Банке России там ничего не сказано.

  Для большей наглядности процитируем  закон. В п. 3 ст. 46 Федерального закона от 21 июля 1997 года "Об исполнительном производстве" сказано: "При наличии сведений об имеющихся у должника денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, на них налагается арест". Поскольку в цитируемом Законе нет специальной статьи с расшифровкой применяемых терминов в целях именно этого Закона, то, стало быть, должны применяться те понятия, которые приводятся в ст. 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и имеют общее значение (банк - кредитная организация). А так как Банк России не подпадает под родовое понятие "банк" (не является кредитной организацией), то, стало быть, указанные положения ст. 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве" к нему неприменимы.

  Получается, что такие понятия, как "банк банков", "главный банк", при всей их теоретической значимости, строго говоря, не являются юридическими применительно  к Банку России.

  Специфика Банка России состоит еще и  в том, что, как уже говорилось, у него нет учредителей. Этот термин применительно к Банку России не употребляется нигде, ни в одном  из законов.

  У него нет "законодательного органа", что также отличает его от всех кредитных организаций. Совет директоров - это, скорее, исполнительный орган. Ведь он назначается Государственной  Думой по представлению Председателя Банка России. Отсутствие учредителей, а значит, и репрезентативности по отношению к субъектам денежно-кредитных  и финансовых отношений, на наш взгляд, принижает роль и значение ответственности  Банка России за принимаемые его  исполнительными органами решения.

  Банк  России обладает властными полномочиями, что не свойственно гражданскому праву.

  Это обстоятельство способно поставить  в тупик тех, кто попытается определить понятие правового статуса Банка  России, опираясь только на нормы гражданского права. Правоотношения между Банком России, коммерческими банками и  другими кредитными организациями  строятся на принципах власти и подчинения. В этих правоотношениях отсутствует  равенство сторон.

  Банк  России выдает и отзывает соответствующие  лицензии, осуществляет банковский надзор. Следовательно, он действует на основе не только частного, но и публичного права. В этом смысле, как нам представляется, он является специальным юридическим  лицом, которому закон делегировал  властные полномочия регулировать банковскую систему и банковскую деятельность.

  Как уже говорилось, банковская деятельность подпадает под компетенцию Банка  России постольку, поскольку она  составляет предмет банковского  права. Банк России по общему правилу  не регулирует гражданско-правовые отношения  между кредитными организациями, вкладчиками  и всеми остальными лицами, которые  пользуются услугами банков. Такое  право ему в ГК РФ не предоставлено. Оно, как уже говорилось, предоставлено только федеральным органам исполнительной власти.

  Властные  полномочия Банка России объяснимы  и с точки зрения сущности его  правового статуса, и с точки  зрения сущности самого банковского  права. Денежная власть, представленная Банком России, распространяется на субъектов банковской системы - на кредитные организации, и только, а при определенных условиях, косвенно, - на их учредителей и участников.

  Регулирование денежных потоков, по сути - глобальное управление стоимостью в денежной системе, а также пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор предполагают возможность применения санкций в случае, когда субъекты банковского права не соблюдают законные требования добровольно.

  Поэтому, оставаясь негосударственной организацией (банком по своей природе), Банк России осуществляет государственно-властные полномочия. Такова же и природа  издаваемых Банком России нормативных  актов. Право издавать нормативные  акты, ему делегировано государством.

  Здесь нет никакого противоречия, поскольку  такова сущность Банка России как  регулятора денежной системы. Она объясняется  спецификой денежной власти как такой  власти, которая возникает исключительно  на основе рыночных отношений. Но поскольку  государство в определенных пределах вмешивается в эти отношения, регулирует их, то оно с помощью  закона наделяет Банк России определенными  властными полномочиями.

  Мы  уже рассматривали вопрос о происхождении  центральных банков в различных  странах. И практически везде  было так, что какой-то один банк из остальных банков получал привилегии от государства (например, чартер - в Англии) в обмен на финансирование бюджетных расходов. Потом ему давались и другие привилегии, а с усложнением экономики и в связи с банковскими кризисами, которые потрясали общества, все банки по закону стали объединяться в системы, регулируемые центральными банками. Государство постепенно или выкупало акции таких центральных банков или национализировало их, превращая в государственные банки. Но при этом они по своей сущности и рыночной природе не превращались в государственные органы, а оставались банками, в большей или меньшей степени независимыми от государства. Но вернемся к канве рассуждений о Банке России.

  Помимо  этого центрального регулятора - Банка  России имеется ряд регулятивных подсистем финансового рынка, которые  функционируют на основе принципов  саморегулирования и собственного интереса или определенных групповых  интересов. Здесь всегда, так или  иначе, присутствует целая система  конкурентных и меняющихся интересов. Все они, образно говоря, приводятся Банком России к одному знаменателю. Здесь нужно направлять, а иногда и преодолевать те интересы, под  воздействием которых денежные потоки с точки зрения государства идут не в том направлении, которое  диктуется интересами экономики  и гражданского общества.

  Сущность  правового статуса Банка России, на наш взгляд, проявляется в трех субстанциях:

1. независимость,
2. финансовая мощь;
3. правомочия.

  Первое - независимость - означает, что рыночные и государственные механизмы  построены на принципиально различных  основаниях и создают неодинаковую мотивацию. Этот вопрос настолько значим, что нуждается в специальном  рассмотрении, и об этом речь пойдет дальше.

  Финансовая  мощь означает, что для того, чтобы  Банк России мог оказывать на рыночные отношения достаточное воздействие, он должен этой мощью обладать. Достижения Банка России на поприще сдерживания  инфляции - подтверждение этой мысли. Эту финансовую мощь необходимо наращивать в интересах создания эффективной  банковской системы. Не исключено, кстати, что самый правильный подход как  раз и состоит в том, чтобы  изменить закон и предусмотреть, что прибыль Банка России должна быть полностью использована на его  нужды по регулированию денежной системы в интересах страны. Конечно, такое, на наш взгляд, могло бы быть, возможно, только в том случае, если бы независимость Банка России и  его правовой статус были подкреплены  ответственностью его руководящих  органов перед обществом. Тогда  появится устойчивая стратегия в  развитии денежно-кредитных отношений. Надо не распылять денежные ресурсы, а использовать их на ключевом направлении.

  Правомочия  Банка России - это признаваемые и обеспеченные или гарантированные  законом возможности осуществления  Банком России тех функций, которые  вытекают из сущности банковского регулирования  и надзора и обусловлены его  компетенцией.

  Банковская  деятельность предполагает определенные возможности, предоставленные правом. Для кредитных организаций такие  юридические возможности предоставлены  Федеральным законом "О банках и банковской деятельности", Гражданским  кодексом РФ и другими законами. Им должны быть адекватны возможности  Банка России. Для того чтобы регулирование  и надзор за движением денежных потоков  были эффективными, нужно, чтобы эти  объективно необходимые возможности стали компетенцией, то есть предметом ведения, а затем и правомочиями Банка России.

  Компетенция Банка России включает не только права  и обязанности, но и запреты. Так, в частности, Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству  Российской Федерации для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные  ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда  это предусматривается федеральным  законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять  кредиты на финансирование дефицитов  бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных  внебюджетных фондов. В ст. 49 того же Федерального закона предусматривается, что Банк России не имеет права: 1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 48 цитируемого Федерального закона; 2) приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8 и 9 цитируемого Федерального закона; 3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; 4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных цитируемым Федеральным законом; 5) пролонгировать предоставленные кредиты. Исключение может быть сделано по решению Совета директоров.

  Компетенция включает и ответственность. В статьях 49 и 50 того же Федерального закона говорится, что Банк России несет ответственность  в порядке, установленном федеральными законами. В суде и арбитражном  суде интересы Банка России могут  представлять руководители его территориальных  учреждений и другие должностные  лица Банка России, которые получают соответствующую доверенность в  установленном порядке. 

Компетенция Банка России включает его правоспособность, а также те его правомочия, которые  закреплены в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и в других федеральных законах. Например, в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности", в Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле", Федеральном законе "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", Федеральном законе "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и в некоторых других федеральных законах.

  Компетенция Банка России достаточно обширна. Она  определяется целями, поставленными  перед Банком России. Эти цели, как  уже говорилось, а также предмет  ведения закреплены в Федеральном  законе от 10 июля 2002 "О Центральном  банке Российской Федерации (Банке  России)". Задачи, конкретизирующие эти цели, закреплены и в других законах, регулирующих банковскую деятельность, например в Федеральном законе "О  валютном регулировании и валютном контроле".

  Сущность  правового статуса Банка России конкретизируется в его функциях и полномочиях (статьи 4, 35, 45 и др. цитируемого нами Федерального закона), а также в его централизованной организационной структуре.

  Все его структурные подразделения  построены по принципу вертикального  подчинения. Система Банка России включает центральный аппарат, территориальные  учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения, предприятия, учреждения и организации и другие структурные  подразделения.

  Территориальные учреждения соответствуют административно-территориальному делению, однако закон не предусматривает  двойного подчинения. Национальные банки  республик относятся к категории  территориальных учреждений Банка  России.

  Такое организационное построение обусловлено  единством денежной системы. Вертикальная структура управления помимо остальных  преимуществ, диктуемых необходимостью регулирования денежных потоков, создает  организационные предпосылки независимости  денежной власти в системе разделения властей вообще и независимости  банковского регулирования и  банковского надзора в частности. 

3.2 Правовой статус Центрального банка РФ с позиций публичного права. 

  Наиболее  удачной для определения статуса  Банка России представляется категория  юридического лица публичного права  и перспективными — исследования правового статуса Центрального банка РФ с позиций публичного права. Проведенный анализ подтверждает справедливость позиции о том, что  Банк России является особым органом  государственной власти специальной  компетенции и вся его деятельность, включая деятельность как юридического лица, имеет публичный характер. Данное мнение представляется верным и разделяется автором по причине того, что совершаемая Центральным банком РФ деятельность по совершению конкретных сделок обусловлена необходимостью достижения целей государственного масштаба в сфере бюджетно-финансовой и денежно-кредитной политики, сформулированных в федеральном законе о федеральном бюджете на текущий год, послании Президента Федеральному Собранию РФ, заявлении Правительства РФ и Центрального банка РФ об экономической политике на определенный период, Основных направлениях денежно-кредитной политики по очередной год, согласуемых Центральным банком РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Данный статус и цели деятельности Центрального банка РФ предполагают наличие достаточного уровня независимости Банка России, которую нельзя ослаблять при обеспечении стабильности национальной валюты и осуществлении других законодательно возложенных функций в процессе совершенствования федерального законодательства о правовом статусе Центрального банка РФ. Юридическая доктрина публичности статуса Центрального банка РФ чрезвычайно актуальна в современных условиях.

  Однако  есть и другое мнение, согласно которому Банк России является государственным  органом и входит в систему  исполнительной власти со своей особой компетенцией и сложным характером взаимодействия с Федеральным Собранием, Президентом РФ и Правительством РФ23. Это находит подтверждение  и в судебной практике. Системное  толкование ч. 2 ст. 75 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» позволяет признать, что Банк России осуществляет реализацию государственно-властных функций и по своим полномочиям и статусу соответствует понятию федерального органа исполнительной власти. И, кроме того, Банк России обладает практически всеми признаками органа исполнительной власти, выделяемыми в научной литературе.

  Центральный банк РФ:

• имеет государственно-правовую природу и наделен особыми государственно-властными полномочиями (например, проведение проверок, направление предписаний об устранении выявленных правонарушений, применения мер принуждения);
• создан для реализации функций Российской Федерации в области денежно-кредитной политики;
• осуществляет свою деятельность в соответствии с принципами деятельности органов исполнительной власти52;
• его главная задача — это правоисполнительная деятельность в соответствующей сфере;
• деятельность носит управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер, в результате которой решаются государственные задачи, имеет право самостоятельно осуществлять распорядительные полномочия, издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными органами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами;
• имеет организационную структуру (учреждение государственных должностей и функциональных структурных подразделений, способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, полномочий и функций);
• обладает специальной компетенцией;
• имеет право на нормотворческую деятельность и право издания актов управления;
• Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусмотрена ответственность Банка России и его должностных лиц;
• обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать;
• в отношении Центрального банка РФ признак финансирования из средств федерального бюджета не применим, поскольку Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.

  Заслуживает внимания мнение о том, что хотя формально  Банк России не входит в систему  федеральных органов исполнительной власти, тем не менее, в практических целях по совокупности признаков  и организационно-правовой сути его  можно определить как орган исполнительной власти особого рода, самостоятельно осуществляющий возложенные на него функции, обладающий необходимыми для  этого полномочиями, специальной  компетенцией и взаимодействующий  с другими органами исполнительной власти. Такое допущение позволяет себе и законодатель, когда при формулировании правовых норм Банк России включается в совокупность органов исполнительной власти, и судебные органы, распространяющие на Банк России нормы, регулирующие статус и деятельность органов исполнительной власти.

  О том, что Банк России является субъектом  с особым публично-правовым статусом, но вместе с тем осуществляющим деятельность, сходную по задачам с деятельностью  федеральных органов исполнительной власти, свидетельствуют следующие факты законодательной регламентации компетенции уполномоченных субъектов в борьбе с терроризмом.

  Так, в ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» названы конкретные субъекты, непосредственно  осуществляющие борьбу с терроризмом  в пределах своей компетенции (Федеральная  служба безопасности РФ, Министерство внутренних дел РФ, Служба внешней  разведки РФ, Федеральная служба охраны РФ, Министерство обороны РФ). При этом в ч. 4 ст. 6 указанного Федерального закона предусмотрено, что субъектами, участвующими в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности в пределах своей компетенции, являются и другие федеральные органы исполнительной власти, перечень которых определяется Правительством РФ.

  В п. 1 постановлении Правительства  РФ от 22 июня 1999 г. № 660 «Об утверждении  перечня федеральных органов  исполнительной власти, участвующих  в пределах своей компетенции  в предупреждении, выявлении и  пресечении террористической деятельности»  утверждается прилагаемый перечень федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей  компетенции в предупреждении, выявлении  и пресечении террористической деятельности. Обращает на себя внимание, что в  п. 2 названного постановления установлено, что Центральный банк РФ участвует  в пределах своей компетенции  в предупреждении, выявлении и  пресечении террористической деятельности. Тем не менее, Банк России не назван в системе органов исполнительной власти в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре  федеральных органов исполнительной власти».

  Банк  России занимается финансовой деятельностью, обусловленной его законодательно закрепленными за ним функциями  и задачами. Следовательно, правомерно возникает вопрос: как его статус вписывается в теорию административно-правовых отношений, где необходимым признаком  является наличие органа исполнительной власти в качестве субъекта управления и теорию финансовых правоотношений, где также есть властные начала? Вместе с тем экономико-правовая теория, практика государственного строительства и функционирования банковской системы подтверждают, что Банк России, исходя из его функций, оказывает управляющее воздействие на банковскую систему и обладает необходимыми для этого полномочиями, в т. ч. правом применения государственного принуждения и привлечения кредитных организаций за нарушения федеральных законов и нормативных актов Банка России к юридической ответственности.