Міжбюджетні відносини

Документооборот платіжних доручень, пов'язаний із погашенням позичок, аналогічний документообороту у разі надання позичок, тільки здійснюється в зворотному порядку - від фінансового органу або сільської (селищної") Ради, що здійснює виконання бюджетів, які одержують позички.

У процесі виконання бюджету після його затвердження можуть виникати певні ситуації, які змінюють розподіл доходів і видатків між окремими бюджетами. В результаті цього в одних бюджетів утворюється нестача доходів, а в інших на таку ж суму їх надлишок. Для відновлення збалансованості цих бюджетів між ними необхідно провести відповідні взаємні розрахунки.

Причини, що викликають порушення збалансованості бюджетів протягом бюджетного року, в результаті чого виникає необхідність взаємних розрахунків, такі [22, 70]:

1. зміна після затвердження бюджету законодавства, яке регламентує розподіл доходів і видатків між бюджетами;
2. зміна адміністративно-територіального поділу;
3. передавання з одного бюджету до іншого фінансування певних заходів (наприклад, капітальних вкладень);
4. зміна відомчої підпорядкованості підприємств, організацій та установ.

Серед цих причин найбільш поширеною є зміна відомчої підпорядкованості. Зміни в законодавстві про доходи й видатки бюджету, в адміністративно-територіальному поділі, передача обсягів фінансування відбуваються, як правило, з 1 січня, тобто ці заходи приурочені до початку бюджетного року і, таким чином, можуть бути враховані в процесі складання і затвердження відповідних бюджетів.

Характер заборгованості, а отже і взаємних розрахунків залежить від того, у кого змінюється відомча підпорядкованість - у підприємства чи організації, що діють на комерційних засадах, що пов'язане з перерозподілом доходів, які надходять від них, чи у бюджетних установ, що веде до передачі їх фінансування з одного бюджету в інший. У першому випадку надлишок доходів виникає в зв'язку із збільшенням надходжень доходів, у другому - в результаті скорочення видатків.

Проведення взаємних розрахунків ґрунтується на таких правилах [22, 71]:

1. Розрахунки проводять тільки між вищестоящими і нижчестоящими, безпосередньо пов'язаними в ієрархічній структурі, бюджетами. Наприклад, між державним і обласним бюджетами, між обласним і районними і т. ін. Не можуть проводитися розрахунки між бюджетами, не пов'язаними безпосередньо в бюджетній системі (між державним, наприклад, і районними бюджетами).
2. На взаємні розрахунки відносять усю річну заплановану суму доходів або видатків, незалежно від того, яка сума коштів надійшла чи скільки їх витрачено до моменту виникнення розрахунків. При цьому одержану суму доходів або здійснені видатки передають іншому бюджету. Такий порядок дає змогу протягом бюджетного року віднести відповідні доходи чи видатки тільки на один бюджет, що створює порівнянність даних, використовуваних у звітності і в процесі бюджетного планування.
3. Розрахунки за взаємними вимогами мають бути завершені до 31 грудня поточного року, коли закінчується бюджетний рік.

Взаємні розрахунки враховуються одночасно в двох фінансових органах, які виконують бюджети, пов'язані взаємним перерозподілом доходів і видатків.

Підставою для оформлення взаємних розрахунків є відповідні рішення органів державної влади і державного управління про зміну відомчої підпорядкованості підприємств, організацій і установ чи інші рішення, в результаті яких виникає необхідність у взаємних розрахунках. Документом, у якому відображають всі необхідні дані для проведення розрахунків, є "Повідомлення про взаємні розрахунки" за формою № 11. У ньому зазначають загальну суму, яку відносять на взаємні розрахунки; бюджет, який одержує кошти по взаємних розрахунках; бюджет, який передає кошти; підставу. Сума взаєморозрахунків записується по кварталах [22, 71].

Перерахування коштів на погашення заборгованості здійснюють за допомогою платіжних доручень, у яких зазначають призначення цих перерахувань [22, 72].

"Повідомлення про взаємні розрахунки" (форма № 11) виписує в чотирьох примірниках вищестоящий фінансовий орган, який безпосередньо пов'язаний із органом державного управління, який приймає рішення, що ведуть до виникнення взаємних розрахунків. Перший примірник форми № 11 направляють у нижчестоящий фінансовий орган, інші три залишаються у вищестоящому фінансовому органі.

Подальший документооборот пов'язаний з перерахуванням коштів на погашення заборгованості. Платіжні доручення виписує в чотирьох примірниках бухгалтерія того фінансового органу, у якого виникає заборгованість при виконанні бюджету. Платіжні доручення направляють в установу банку, яка обслуговує даний фінансовий орган. Перший примірник платіжного доручення залишається в даній установі банку як підстава для перерахування коштів. Другий - повертають у фінансовий орган з позначкою про виконання доручення. Решту примірників направляють в установу банку, яка обслуговує той фінансовий орган, з яким ведуться розрахунки; третій - залишається в банку як підстава для зарахування грошових коштів на рахунок бюджету; четвертий - передають у фінансовий орган як повідомлення про надходження коштів на погашення заборгованості по взаємних розрахунках.

Взаємні розрахунки між бюджетами, а також між бюджетом і розпорядником коштів можуть виникати в процесі проведення взаємозаліку коштів з фінансування видатків у рахунок погашення недоїмки за належними до бюджету платежами. Взаємозалік в Україні був введений в 1996 році з метою подолання платіжної кризи та вдосконалення управління бюджетними коштами. Учасниками взаємозаліку є дві сторони:

• перша: розпорядник коштів, який знаходиться на бюджетному фінансуванні, але не отримує коштів з бюджету з причини їх відсутності;
• друга: платник податків і платежів до бюджету, який не має грошей для їх сплати.

Взаємозалік проводиться в таких випадках [22, 72]:

1. По видатках, що передбачені у Державному бюджеті, та платежах, що повністю належать Державному бюджету.
2. По видатках, що передбачені у місцевих бюджетах, та платежах, що повністю належать місцевим бюджетам.
3. По видатках, що передбачені у Державному бюджеті, і податках, зборах та інших платежах, які розподіляються між Державним та місцевими бюджетами.
4. По видатках, що передбачені у місцевому бюджеті, і податках, зборах та інших платежах, які розподіляються між Державним та місцевими бюджетами.

Взаємні розрахунки між Державним і місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами можуть виникати в результаті проведеного взаємозаліку в 2, 3 і 4 випадках. Взаємні розрахунки враховуються одночасно у двох фінансових органах, які виконують бюджети, а також у розпорядника коштів і платника податків.

Підставою для оформлення взаємозаліку є рішення відповідного органу. В першому випадку рішення щодо проведення взаємозаліку приймає центральний апарат Державного казначейства; у другому - Міністерство фінансів АРК, обласні, міські (міста Київ і Севастополь) фінансові управління; в третьому - центральний апарат Державного казначейства; у четвертому - республіканське (АРК), обласне, міське управління Державного казначейства. Основним документом, у якому відображають всі необхідні дані для проведення взаємозаліку, є "Протокол взаєморозрахунків між розпорядником коштів, який фінансується з Державного (місцевого) бюджету, та платником податків". У ньому зазначають назви розпорядника коштів та платника податків; суму заборгованості платника перед бюджетом; суму, яку має одержати з бюджету розпорядник коштів; порядок відображення взаємозаліку в бухгалтерському обліку учасників та інших сторін.

До протоколу додаються: [22, 73]

• довідка про суму недоїмки, що склалася у платника податків по доходах Державного та місцевого бюджетів, що входять до складу бюджетів АРК, областей, міст Києва і Севастополя;
• акт звірки розрахунків між платником податків і платежів та розпорядником коштів Державного (місцевого) бюджету за надані послуги або належне фінансування.

Протокол взаєморозрахунків складає ініціатор проведення взаєморозрахунків у восьми примірниках і подає його в орган, уповноважений приймати рішення про його проведення. Цей орган надсилає протокол, за яким прийнято рішення про проведення взаємозаліку, всім учасникам, які його підписали, та органам, що згідно з установленим порядком не є учасниками взаємозаліку, але контролюють проведення розрахунків між бюджетами за його наслідками [22, 73].

Довідку про суму недоїмки складає податкова адміністрація в трьох примірниках. Перший і другий примірники направляють ініціатору проведення взаємозаліку, третій - залишається в податковій адміністрації.

Акт звірки розрахунків складається в трьох примірниках учасниками взаємозаліку. Перший і другий примірники залишаються в учасників взаємозаліку, третій - передається з протоколом в орган, який приймає рішення про проведення взаємозаліку.

Подальший документооборот пов'язаний з перерахуванням коштів на погашення заборгованості. Перерахування здійснюється на основі платіжних доручень. Проходження платіжних доручень аналогічно проходженню платіжних доручень при взаємних розрахунках з причини зміни відомчої підпорядкованості.

Практика вилучення коштів із місцевих бюджетів на користь Державного бюджету застосовується в Україні із 1994 року. Надлишки коштів місцевих бюджетів визначаються при складанні місцевих бюджетів, суми яких затверджуються при прийнятті Закону про Державний бюджет на наступний бюджетний рік. Аналіз Законів про Державний бюджет України дозволяє зробити висновок, що вилучення коштів здійснюється з бюджетів Автономної Республіки Крим, Дніпропетровської, Донецької, Запорізької, Одеської, Полтавської, Харківської областей, м. Києва. Мова йде про економічно розвинуті території із значним потенціалом. Вилучення коштів здійснюється протягом бюджетного року в процесі виконання бюджету за допомогою платіжного доручення. Але не завжди суми, які затверджує Верховна Рада України, надходять до Державного бюджету. Так, в 1994 p. до Державного бюджету надійшло 14,3% планової суми, в 1995 p. - 69,2%, в 1996 p. - 68,5%, в 1997 p. - 76,5%. Цифри про суми, які не надійшли - 85,7%, 30,7%, 31,5%, 23,5% відповідно - свідчать про труднощі, які виникають у процесі виконання місцевих бюджетів. Недоодержані суми знаходять своє відображення у щорічній звітності Держказначейства [22, 74].

Сучасний стан міжбюджетних розрахунків наводиться в додатках.

Отже, діяльність по врегулюванню міжбюджетних потоків регулюється чинним законодавством.

Розділ 3. Проблеми удосконалення міжбюджетних відносин

Одними з найважливіших і складних проблем державних фінансів у кожній країні є ефективна організація відносин всередині бюджетної системи, а саме між бюджетом центрального уряду і бюджетами органів місцевого самоврядування; проведення перерозподілу бюджетних ресурсів, зумовленого об'єктивними відмінностями в рівнях соціально-економічного розвитку окремих територій; здійснення фінансового вирівнювання з метою забезпечення конституційних гарантій населенню незалежно від місця його проживання.

Концептуальні засади побудови міжбюджетних відносин загалом залежать від економічної системи держави і мають принципові відмінності в умовах ринкової і командної економіки. У тоталітарних країнах центральне місце в бюджетній системі займає Державний бюджет, за допомогою чого проходить перерозподіл значної частини створеного валового продукту; місцеві бюджети не відіграють суттєвої ролі і мають другорядне значення. У бюджетних системах демократичних країн акценти розставлено принципово по-іншому: бюджет центрального уряду і бюджети місцевої влади функціонують у межах єдиної бюджетної системи на основі розподілу повноважень між органами державної влади та місцевим самоврядуванням, причому відповідно до загальносвітової тенденції розвитку й зміцнення інституту місцевого самоврядування і збільшення його впливу на суспільні процеси роль місцевих бюджетів у складі державних фінансів постійно зростає.

Проблематика міжбюджетних відносин і місцевих бюджетів займає важливе місце в дослідженнях як зарубіжних, так і вітчизняних учених. Теоретичні витоки сучасних уявлень про дані проблеми знаходимо у працях корифеїв фінансової науки: А. Вагнера, Р. Гнейста, К. Pay, Л. Штейна, а також сучасних науковців Заходу Р. Аграноффа, Дж. Аронсона, Ш. Бланкарта, Р Джекмена, Р. Макгрейва, Ю. Немеца, У. Оутса, М. Перлмана, Г. Райта, П. Расссела, Ч. Тібо, К. Фостера, Дж. Хіллі, С. Чапкової та інших. У даний час питання міжбюджетних відносин перебуває у центрі уваги багатьох фахівців, зокрема вони порушуються у працях вітчизняних вчених В. Андрущенка, О. Василика, В. Кравченка, І. Лужної, В. Павлюк, С. Слухая, інших, які зробили значний вклад у теорію і практику міжбюджетних відносин [12, 34-40].

Але слід зазначити, що багато теоретичних проблем потребує і сьогодні подальшого дослідження у зв'язку з проведенням в Україні реформи бюджетної системи, а також практичним застосуванням і вдосконаленням нових підходів у розподілі бюджетних трансфертів і плануванні бюджетних доходів, видатків, започаткованих протягом останніх трьох років.

Починаючи з 2001 p. в Україні проводиться міжбюджетна реформа, згідно з якою докорінно змінився порядок бюджетного планування [12, 34-40]. Так, були запроваджені формульні розрахунки при визначенні обсягів доходів і нормативні методи у плануванні видатків місцевих бюджетів, а також елементи фінансового вирівнювання. Такий порядок гарантує адміністративно-територіальним одиницям середній рівень доходів і середні розміри видатків (на душу населення) за рахунок коштів місцевих бюджетів, що повинно поступово зменшити територіальні відмінності у рівнях надання суспільних послуг населенню.

Нові підходи у визначенні обсягів бюджетних трансфертів створили можливості для об'єктивного й неупередженого перерозподілу бюджетних ресурсів між "багатими" і "бідними" у фінансовому сенсі територіями. Крім того, прив'язка алгоритму розрахунку розмірів видатків місцевих бюджетів до конкретних кількісних показників (чисельність населення, кількість одержувачів соціальних послуг, штатна чисельність працівників органів управління) захищає органи місцевого самоврядування від впливу суб'єктивних факторів у процесі прийняття рішень центральними органами влади. А розрахунки доходів з використанням обумовлених переліків власних і закріплених доходів (так званих кошиків) не обмежують ініціативу місцевих фіскальних органів у процесі збирання податків, адже в межах загального обсягу кошика доходів недовиконання показників по одному з податків можна компенсувати перевиконанням надходжень по іншому.

Важливим позитивним аспектом змін у міжбюджетних відносинах стало врахування у процесі бюджетного планування динаміки надходжень за попередні три роки найважливіших з фіскальної точки зору податків, зборів та інших платежів і доходів, котрі зараховуються до місцевих бюджетів, що заклало необхідні передумови для обґрунтування стратегічних рішень, тобто для перспективного фінансового планування на мікрорівні.