Финансовая правосубъектность

Основные научные  положения, сформулированные автором  на основании проведенных исследований:

Финансовая правосубъектность  как особое юридическое свойство дает возможность субъектам участвовать  в различных финансовых правоотношениях  и определяется тем, что осуществление  прав и исполнение обязанностей субъектами финансового права связано с  определенной областью - с аккумулированием, распределением, перераспределением и  использованием централизованных и  децентрализованных фондов денежных средств  государства и муниципальных  образований, носит отраслевой характер, специфика которого обусловлена  предметом и методом финансового  права. Финансовая правосубъектность  обладает самостоятельностью, наполнена  конкретным содержанием, границы которого установлены законодателем, в связи  с чем ее предпосылками не могут  выступать гражданская, административная, конституционная и другая правосубъектность. Финансовую правосубъектность как  способность вырабатывать, выражать и осуществлять персонифицированную  волю необходимо рассматривать в  качестве обязательного условия (предпосылки) финансово-правового статуса. Каждый субъект, принимая участие в публичной  финансовой деятельности, несмотря на ее разнообразие, обладает в равной степени общей финансовой правосубъектностью.

Финансовая правоспособность - это возможность участника правоотношений обладать правами и нести обязанности  в сфере, связанной с осуществлением государством и муниципальными образованиями  финансовой деятельности. Финансовая правоспособность является неотъемлемым качеством любого субъекта финансового  права и характеризует его  на протяжении всего функционирования (для публичных и коллективных субъектов) или на протяжении всей жизни (для индивидуальных субъектов).

Финансовая дееспособность - это способность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять финансовые права, исполнять финансовые обязанности. Она, также как и  правоспособность, реализуется в  течение всего времени существования  субъекта. Исключение составляют индивидуальные субъекты, в отношении которых  действует правило о различных  видах дееспособности. Финансовая дееспособность включает в себя налоговую, бюджетную, валютную и другие подвиды дееспособности. Исследование общезначимой категории  «финансовая дееспособность» посредством  отдельных составляющих (подвидов), т.е. с использованием метода от общего к частному и от частного к общему, позволяет глубже понять ее, рассмотреть  через конкретные проявления.

Финансово-правовой статус субъекта является сложной правовой конструкцией, которая может быть представлена несколькими самостоятельными блоками: целевым (отражает цели и задачи публичной финансовой деятельности), структурно-организационным (определяет иерархию органов, порядок образования, реорганизации и ликвидации субъекта, его структуру и др.), компетенционным (совокупностью прав и обязанностей), а также ответственностью. В данной конструкции главное место занимает компетенционный блок, т.е. компетенция. Финансовая компетенция как совокупность соответствующих полномочий (прав и  обязанностей) включает функциональный, территориальный и процессуальный элементы, определенные границами предмета и метода финансового права. В  зависимости от видовой принадлежности субъекта превалируют те или иные компоненты финансово-правового статуса. Для характеристики субъекта финансового  права наряду с перечисленными свойствами важное юридическое значение имеет  выделение в качестве самостоятельных  частей его финансово-правового  статуса: 1) социального блока (характеризующего субъекта в современный период по-новому и раскрывающего его во взаимных связях с иными субъектами, а также показывающего отношение к ним), 2) гарантий обеспечения прав и их защиты. У различных субъектов финансового права количественный состав статусных элементов, который зависит от видовой принадлежности субъекта к различным группам, неодинаков, а, значит, неодинаково и его содержание.

По «разной степени  заинтересованности» при осуществлении  публичной финансовой деятельности, которая характеризует волевой  аспект действий (бездействия) субъекта финансового права, а также соотношение (преобладание) публичных и частных  интересов, и применение одними в  отношении других субъектов принудительных мер воздействия, позволяет разделить  все многообразие субъектов финансового  права на следующие виды: 1) «публичные субъекты» (публичные образования); 2) «коллективные субъекты», которые  в свою очередь представлены: а) субъектами, осуществляющими властные полномочия, и б) субъектами, не связанными с  властными полномочиями; 3) «индивидуальные  субъекты». Одновременно по этому же основанию их можно разделить  на: 1) активных и 2) пассивных участников финансовых правоотношений.

Субъектом российского  финансового права признается потенциальный  участник конкретных финансовых отношений, обладающий правосубъектностью, которому финансово-правовыми нормами предписано действовать (поступать) определенным образом или воздержаться от конкретных действий, или совершать их в пользу управомоченного лица, что соответствует  целям и задачам публичной  финансовой деятельности. Благодаря  этому субъекты финансового права  могут прилагать определенные усилия для достижения позитивного интереса, используя правомерные средства и методы; требовать от других участников совершения соответствующих действий; а также обращаться к государству  за защитой нарушенных прав или за объективным рассмотрением и  разрешением спорного правоотношения.

Термин «финансовая  деятельность государства и муниципальных  образований» - это составляющий элемент  общеюридической категории «финансовая  деятельность», а институт «правовое  регулирование финансовой деятельности» - комплексный институт права, который  складывается из норм, регулирующих отношения, связанные: 1) с публичной финансовой деятельностью (т.е. деятельностью государства  и муниципальных образований  по созданию, распределению и использованию  фондов денежных средств) и 2) с финансовой деятельностью частных субъектов. Если в первом случае - это предмет  регулирования финансового права, то во втором - отраслей частно-правового  характера (гражданского, предпринимательского права и др.), за исключением финансовой деятельности государственных унитарных  и муниципальных унитарных предприятий (в т.ч. казенных).

При осуществлении  финансовой деятельности государство  как особый самостоятельный субъект  российского финансового права  занимает главенствующее положение  среди иных субъектов. Реализуя свои права и обязанности в публичных  интересах в финансовой сфере, оно  проявляет себя и как суверен, и как казна, одновременно. В связи  с этим государство определяет не только пределы собственного участия  в названной области, но и устанавливает  в отношении себя различные финансовые привилегии. Оно признается субъектом  финансового права в случаях, предусмотренных законом. По отношению  к другим субъектам в сфере  финансов у Российского государства  имеется верховенство власти, которое  проявляется как внутри страны, так  и за ее пределами. Особенности отечественного государственного и социально-экономического устройства проявляются в том, что, с одной стороны, Российская Федерация  воспринимается в качестве единого неделимого (консолидированного) субъекта, а, с другой, являясь многоуровневым многофункциональным образованием, подразделяется на субъектов различных уровней - субъектов Российской Федерации, которые выступают самостоятельными участниками финансовых правоотношений.

Особенности финансовой правосубъектности субъектов РФ, определенные рамками федеративного  государства, проявляющиеся в сохранении Российской Федерацией высокой централизации  налогово-бюджетных и других полномочий, свидетельствующие об активном «вторжении»  в распределение экономических  объектов и финансовых ресурсов на региональном уровне, позволяют обосновать необходимость разработки перспективной  концепции по осуществлению целенаправленной федеральной финансовой политики, максимально  учитывающей интересы субъектов  РФ, которая будет способствовать: 1) устранению дифференциации экономического и социального развития регионов, 2) исключению дискриминационной практики предоставления финансовых льгот, а  также дополнительных бюджетных, налоговых  и других прав в финансовой сфере  отдельным территориям; 3) подготовке единой методики предоставления льгот  с сохранением правил «рыночной  игры»; 4) изменению парадигмы региональной налоговой политики, заключающейся  в переходе от методов временного ослабления территорий к средствам, ориентированным на их перспективное  развитие и увеличение собственных  доходов; 5) использованию эффективных  и унифицированных подходов с  учетом особенностей каждого субъекта РФ.

Необходимо законодательное  закрепление на федеральном уровне принципа финансовой независимости  муниципальных образований, характеризующегося преобладанием собственных (а не закрепленных) доходов, обеспечивающих их достаточную материальную базу и  устраняющих влияние федеральных, региональных и внебюджетных вливаний, так как, в отличие от полномочий Российской Федерации и ее субъектов, в отношении муниципальных образований  используется «остаточный» принцип  установления муниципальных финансовых полномочий. В некоторых случаях  они основываются только на одностороннем  властном порядке и носят обеспечительный  характер, что негативно сказывается  на стабильности местных финансовых поступлений.

Особое место среди  коллективных субъектов финансового  права занимают органы государственной  власти (федерального и регионального  уровня) и органы местного самоуправления. Специфика их правового статуса  заключается в том, что, с одной  стороны, они являются самостоятельными участниками финансовых правоотношений: платят налоги, участвуют в отношениях по государственному и муниципальному кредиту, получают бюджетные ассигнования из соответствующих бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации на основании федерального закона на очередной  финансовый год и плановый период, а также аналогичных законов  субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований, с  другой - выполняют волю публичных  субъектов и тем самым характеризуют  Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации, муниципальные образования  как самостоятельных субъектов  финансового права. Указанная особенность  органов порождает различные  проблемы при реализации их финансово-правового  статуса, поэтому назрела необходимость  в разграничении финансовых полномочий некоторых органов, в четком определении  их компетенции, что позволит избежать параллелизма, дублирования направлений  деятельности и, как следствие, повысить эффективность государственного управления финансами.

Необходимо законодательное  закрепление на федеральном уровне порядка по наложению мер ответственности  за нарушение бюджетного законодательства Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, установленных ст. 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что  позволит эффективнее применять  не только блокировку расходов бюджета, сокращение лимитов бюджетных обязательств, но и другие санкции.

В целях улучшения  деятельности органов местного самоуправления необходимо законодательное закрепление  на федеральном уровне всех финансовых полномочий каждого муниципального органа с четким разграничением по сферам. Высказываемые некоторыми учеными  предложения о создании профессиональных органов по осуществлению муниципальной  финансовой деятельности приведут к  увеличению количества органов и  муниципальных служащих, а также  муниципальных расходов. К тому же, не будет полностью исключен и  параллелизм финансовых полномочий в деятельности таких органов.

Современный период характеризуется появлением новых  субъектов финансового права, в  том числе большого количества некоммерческих организаций как важнейших структур становления и развития гражданского общества в Российской Федерации, получивших название «некоммерческий (третий) сектор». Особенностью их правового статуса  при всей отдаленности от решения  задач по осуществлению публичной  финансовой деятельности является то, что, с одной стороны, они могут  выступать стороной в финансовых отношениях: налоговых, кредитных, по использованию  финансовых льгот и т.п., с другой - необходимы государству, так как  становятся активными его «помощниками», решая задачи по стимулированию налоговой, финансовой политики; выступая с инициативой  по изменению финансового законодательства; создавая благоприятные условия  для развития других субъектов финансового  права.

В силу предоставленного бюджетным учреждениям в установленных  законом случаях права на осуществление  предпринимательской деятельности и в целях улучшения их финансирования и эффективной реализации особенностей финансово-правового статуса, связанных  с получением внебюджетных денежных средств, представляется возможным  сформулировать предложение по внесению дополнения в п. 4 ст. 161 Бюджетного кодекса  Российской Федерации: после слов «... получать кредиты (займы).» следующего содержания: «Бюджетное учреждение по согласованию с собственником на основании договора вправе расходовать  на свои нужды денежные средства, полученные от внебюджетной деятельности».

Особенностью финансово-правового  статуса индивидуальных субъектов (граждан) в настоящее время является то, что они становятся активными  участниками правоотношений. На их финансовую правосубъектность (право-, дее-, деликтоспособность) влияют как  социальные (родство, свойство), биологические (возраст, психическое здоровье) признаки, так и индивидуализирующие факторы (фамилия, имя, отчество, место жительства). В качестве основного критерия наступления  финансовой дееспособности гражданина должно стать закрепление в федеральном  законодательстве 18-летнего возраста, и только в виде исключения (в  случаях, строго оговоренных законом) 16-летний возраст как возраст  наступления полной финансовой дееспособности.

С учетом разработанных  выше положений финансово-правовой доктрины и в целях эффективного регулирования отношений, связанных  с реализацией субъектами российского  финансового права своих прав и обязанностей в современном  обществе, а также определения  перспективной оптимизации концепции  о них необходимо принятие Федерального закона «Об основах финансовой деятельности в Российской Федерации», включающего  следующие составляющие: - Раздел «Общие положения», охватывающий задачи и принципы публичной финансовой деятельности, основные понятия, финансовое законодательство (его действие в пространстве и времени, соотношение с нормами международного права), основания возникновения финансовых прав и исполнения финансовых обязанностей и т.п.;- Раздел «Публичные субъекты», регламентирующий особенности финансово-правового статуса Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и др.;- Раздел «Коллективные субъекты», разделенный на два подраздела, которые должны быть посвящены особенностям финансово-правового статуса: 1) «коллективных субъектов финансового права, обладающих властными полномочиями» и 2) «коллективных субъектов, не связанных с властными полномочиями» и т.д.; - Раздел «Индивидуальные субъекты», устанавливающий их правосубъектность (правоспособность, дееспособность (ее разные виды), деликтоспособность), в том числе и в отношении граждан иностранных государств и с двойным гражданством, а также граждан, его не имеющих;- Раздел «Финансовые правонарушения и ответственность за их совершение», регламентирующий основания наступления финансово-правовой ответственности; обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность; формы вины; принципы привлечения к ответственности и др. Регулирование рассматриваемых отношений, в том числе и других положений общей части финансового права, в едином федеральном законе будет способствовать более точному его исполнению, позволит избежать ошибок в правоприменительной деятельности.