Бюджетный процесс

Федеральный закон, предусматривающий изменение состава  собственных доходов местных  бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия.В доходы местных  бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые  на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных  полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 63 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Учет операций по распределению доходов от налогов  и сборов в соответствии с нормативами  отчислений, установленными в соответствии со статьями 57 - 61 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного само-управления в Российской Федерации», осуществляется в порядке, уста-новленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.Под средствами самообложения граждан (ст. 56 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования указанных в части 1 статьи 56 Закона разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).Согласно статье 58 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»:

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются  в местные бюджеты по налоговым  ставкам, установленным законами субъектов  Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений в соответствии с частями 2 и 3 настоящей статьи, частью 2 статьи 60 и частью 3 статьи 61 настоящего Федерального закона, за исключением случаев, установленных частью 5 статьи 60 и частью 4 статьи 61 настоящего Федерального закона.В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Российской Федерации нормативами отчислений, установленными законом субъекта Российской Федерации, могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации.В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, уста-новленными решениями представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от региональных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законом субъекта Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются  в бюджеты городских округов  по налоговым ставкам и (или) нормативам отчислений, установленным законами субъектов Российской Федерации  в соответствии с законно-дательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего регионального налога (сбора) в бюджеты поселений и установленным законами субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего регионального налога (сбора) в бюджеты муниципальных районов, за исключением случая, установленного частью 4 статьи 61 настоящего Федерального закона.

Доходы от федеральных  налогов и сборов зачисляются  в местные бюджеты по нормативам отчислений в соответствии с частями 2 - 4 настоящей статьи, частью 2 статьи 60 и частью 3 статьи 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и (или) по налоговым ставкам, установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, за исключением случаев, установленных частью 5 статьи 60 и частью 4 статьи 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах устанавливаются единые для всех поселений или муниципальных районов налоговые ставки и (или) нормативы отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты.

В местные бюджеты  в соответствии с едиными для  всех поселений или муниципальных  районов данного субъекта Российской Федерации нормативами отчислений, установленными законом субъекта Российской Федерации, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законодательством  Российской Федерации о налогах  и сборах.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для  всех данных поселений нормативами  отчислений, установленными решениями  представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты  муниципальных районов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и (или) законом субъекта Российской Федерации.Доходы от федеральных налогов  и сборов зачисляются в бюджеты  городских округов по налоговым  ставкам и (или) нормативам отчислений, установленным законодательством  Российской Федерации о налогах  и сборах для зачисления дохода от соответствующего федерального налога (сбора) в бюджеты поселений и установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего федерального налога (сбора) в бюджеты муниципальных районов, за исключением случая, установленного частью 4 статьи 61 настоящего Федерального закона.Немаловажным аспектом организации финансовых основ местного самоуправления является бюджетное регулирование – процесс распределения доходов и перераспределение средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.

К средствам  бюджетного регулирования местных  бюджетов относятся:

1. нормативные отчисления от регулирующих доходов;
2. дотации и субвенции местным бюджетам;
3. средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;
4. средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

3.Правовые проблемы осуществления бюджетного процесса в муниципальном образовании 

Сложившаяся практика бюджетного процесса в муниципальном  образовании обладает рядом существенных  недостатков заметно сужающих возможности муниципального образования по организации эффективного муниципального управления.

1. Ключевые недостатки:

- невозможность установления в бюджете приоритетов;

- отсутствие в бюджетном процессе механизма «выбраковки»

неэффективных решений;

- отсутствие тесной связи между планируемым и исполняемым

бюджетом;

- невозможность оценить эффективность деятельности руко-

водителей и  учреждений;

- отсутствие стимулов к экономии бюджетных средств.

Невозможность установления приоритетов в бюджете

В первую очередь  это касается бюджета текущих  расходов, составляющего от 70 до 100 процентов  бюджета муниципальных образований. Очевидно, что способ формирования бюджета снизу – от  «сети» – позволяет ставить вопрос о приоритетах лишь по факту распределения ассигнований между отраслями бюджета. Тем самым, руководству муниципального образования оставлена малоутешительная «привилегия» – озвучивать в ходе составления бюджета приоритеты расходов. Основные направления бюджетной и налоговой политики муниципальных образований в основном формулируются по факту и, не являясь публичным документом, представляются в составе пояснительной

записки к проекту  бюджету муниципального образования. Одним из следствий невозможности задать приоритеты расходования бюджета становится и невозможность альтернативного сопоставления отраслевых бюджетов между собой. В результате, управленческий маневр руководства муниципального образования в части определения приоритетов текущего бюджета ограничивается исключительно возможными дополнительными доходами.

Отсутствие в  бюджетном процессе механизма «выбраковки» неэффективных решений Арифметическая простота и кажущаяся обоснованность прямого

счета расходов бюджета не позволяет увидеть  за расчетными расходами эффективную или неэффективную политику. Это объясняется несколькими причинами:

           1. поскольку расходы считаются от «сети», в каждом случае они одинаково эффективны;

           2. невозможно измерить и оценить эффективность, поскольку

отсутствует необходимая  статистика о количестве и качестве оказываемых муниципальных услуг, их стоимости, удовлетворенности жителей муниципального образования этими услугами и т.д.

Иначе говоря, существующие способы описания муниципального сектора  аб-солютно не направлены на измерение  эффективности и результативности.

Как следствие, в данной конструкции бюджетного процесса отсутствует возможность  увидеть и распознать неэффективные  расходы. Отсутствие тесной связи между планируемым и исполняемым бюджетом В случае составления

бюджета «снизу» (от  «сети»), когда именно плановые сметы  учреждений были обоснованием для принятия и утверждения бюджета, их пересмотр и изменение в течение года фактически говорят о том, что исполняется совсем не то бюджет, который принимался.

Это означает, что:

Во-первых, те немалые  временные и материальные издержки, которые несет муниципальное  образование в ходе составления  и согласования бюджета, оказываются  в результате бессмысленными. Ведь конечным результатом всех согласований выступает лишь общая сумма бюджетных ассигнований для распорядителя бюджетных средств, которая вполне могла быть определена иными, менее трудоемкими способами. 

Во-вторых, исчезает содержательная основа бюджета, поскольку  основания принятия бюджета (расчетные  расходы по статьям и учреждениям) впоследствии отвергаются его исполнением. Остается лишь общая направленность текущих расходов. Наконец, из расхождения между планируемым и исполняемым бюджетами явно следует, что существует как минимум два способа существления текущих расходов. Иными словами, расчеты и обоснования, приводимые при согласовании бюджета, не являются единственно верными и возможными. Это, по меньшей мере, ставит вопрос о том, насколько планируемый «снизу» бюджет является «прозрачным», безальтернативным и лишенным субъективизма. Невозможность оценить эффективность деятельности руководителей и учреждений При модели управления затратами эффективна та деятельность, которая не приводит к нарушению целевого характера использования средств. Кроме того, руководители исполнительных органов и учреждений при действующей организации бюджетного процесса не могут отвечать за эффективность своей деятельности, поскольку:

- обладают очень  ограниченными возможностями по управлению издержками и изменению технологий своей деятельности (численность работников и система оплаты труда задаются свыше, коммунальные расходы и капитальный бюджет администрируются другими органами, прочие текущие расходы также регламентируются и т.д.);

- результат деятельности не только не определен, но и не подкреплен соответствующим бюджетом. Даже при сформулированных задачах и планах деятельности реальная ответственность за их исполнение может возникнуть только при выделении адекватного задачам бюджета;

- отсутствуют формализованные механизмы санкций и поощрений руководителей за эффективность деятельности учреждений и исполнительных органов;

- существующая статистика, характеризующая положение дел в отраслях социальной сферы (заболеваемость, успеваемость, количество правонарушений и т.д.) не применима к оценке деятельности исполнительных органов.

Как правило, учитываемые  показатели определяются множеством факторов, из которых лишь часть зависит  от деятельности той или иной отрасли.

Невозможность оценить эффективность деятельности руководителей не позволяет внедрить мотивационные механизмы, направленные на повышение производительности бюджетного сектора. Отсутствие мотивации, в свою очередь, ведет к тому, что руководители учреждений и исполнительных органов при распоряжении бюджетными средствами ставят и достигают несколько иные цели, отличные от повышения качества и количества предоставляемых муниципальных услуг. Отсутствие стимулов к экономии бюджетных средств Знание о безальтернативности изъятия экономии опреде-ляет стратегии распорядителей и получателей в отношении политики расходов в течение бюджетного года. В общих чертах она может формулироваться, как

«все запланированные  расходов должны быть осуществлены к  концу года». Такая нацеленность не только противодействует получению экономии, снижению стоимости оказываемых услуг, но и ориентирует получателей в первую очередь на освоение средств. Дестимулирование экономии, в конечном счете, приводит к росту непроизводительных бюджетных трат, несвоевременному осуществлению закупок и товаров. И, следовательно  – к потерям в эффективности бюджетного сектора. Ограниченные возможности модернизации технологий оказания муниципальных услуг Сложившийся в муниципальных образованиях бюджетный процесс и специфика управления бюджетным сектором существенно ограничивают возможности получателей и распорядителей бюджетных средств по совершенствованию технологии своей работы. К основным ограничениям следует отнести следующие: