Історичні умови започаткування казначейства

- створювати  можливість накопичення ресурсів  для реалізації державних програм  і зобов'язань.

На час Жовтневої  революції 1917 р. департамент Державного казначейства був головним у системі Міністерства фінансів. Він розпоряджався рухом коштів, що надходили до загальних державних доходів, здійснював центральне рахівництво за державними доходами і видатками, а також перевірку фінансових кошторисів усіх міністерств і головних управлінь, складав проект державного розпису доходів і видатків.

Спроби побудувати бюджет України на базі власної державності  було зроблено у 1917-1920 рр., коли Центральна Рада намагалася унезалежнити фінанси  України від фінансів Росії. Повний бюджет було побудовано тільки за часів Гетьманату Павла Скоропадського. За Гетьманату формування бюджету було завданням Міністерства фінансів і безпосередньо створеної при ньому Бюджетової комісії, до складу якої увійшли представники Міністерства фінансів, державного контролю, зацікавлених відомств і представники науково-економічних кіл. За відсутності нових законів юридичною основою при формуванні бюджету Української держави стало бюджетове право Російської

Імперії, що складалося Із загальних кошторисних правил І правил про порядок розгляду державного розпису прибутків і видатків та про асигнування зі скарбу видатків, не передбачених розписом. Зведений бюджет Української держави в ті часи навряд чи можна вважати загальноприйнятним із фінансово-економічної точки зору державним бюджетом. Він був радше зведенням кошторисів за державними прибутками і видатками, мав ознаки виконавчого кошторису. На недосконалість сформованого бюджету вплинули й несприятливі соціально-політичні та фінансово-економічні умови, за яких він складався. Дефіцит бюджету покривався випуском серії білетів державної скарбниці та іншими кредитними операціями. Незважаючи на те, що йому були притаманні риси виконавчого кошторису, він, за словами тодішніх економістів мав "велику близькість до дійсних витрат і вплат до скарбниці".

З утворенням у 1922 році СРСР було створено єдиний бюджет, до складу якого включались бюджети  союзних республік. Казначейство було ліквідовано, оскільки касове виконання  державного бюджету здійснював Держбанк СРСР. 

1.3. Етапи створення  і розвитку Державного казначейства України

Діюча до утворення  казначейства банківська система виконання  бюджету відповідала основним вимогам  економіки, котра централізовано планувалась  та директивне управлялась, її функціонування забезпечувалось взаємодією державних банків, які вирішували широкий спектр питань, пов'язаних з касовим виконанням бюджету. Основним органом, який здійснював касове виконання Державного та місцевих бюджетів, був Державний банк СРСР. Отже, застосовувалась банківська система касового виконання бюджетів.

При банківській  системі касове виконання бюджету, а саме прийом та зарахування надходжень на відповідні рахунки, ведення обліку доходів та видатків державного та місцевих бюджетів, складання у встановлені  строки звітів про касове виконання бюджетів та інші операції, пов'язані з касовим виконанням бюджету, здійснювались банками.

Практика касового виконання Державного бюджету банками  була розрахована на систему єдності  банків і не відповідала дворівневій  банківській системі, яка почала формуватися в Україні наприкінці 80-х років. Використання такої системи, за умов здійснення ринкових реформ, спричинило зростання інфляційних процесів у країні. Це пояснюється тим, що фінансування видатків здійснювалося шляхом так званого "відкриття кредитів" без урахування доходів, які реально надходили і мали емісійний характер. На суму емісії оформлювалась заборгованість Міністерства фінансів Національному банку України.

З ліквідацією  Держбанку СРСР управління державними коштами, почали здійснювати безліч комерційних банків. Недосконалість системи виконання Державного бюджету комерційними банками особливо виявлялась у період економічної кризи. Внаслідок відсутності коштів на рахунках підприємств,

організацій, приховування прибутків від оподаткування, порушення комерційними банками нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та обов'язкових платежів між державним і місцевими бюджетами, безпідставного затримання перерахування комерційними банками доходів бюджету, державний бюджет недотримував належні йому кошти.

Головним недоліком  діючої до створення казначейства системи  акумуляції та обліку доходів державного бюджету була й неоперативність, оскільки між датою збору та наданням інформації і реальним зарахуванням сум податків і платежів, що надійшли, проходило від 2-х до 4-х робочих днів, а звітність видів доходів надходила лише в кінці місяця, наступного за звітним. Таким чином, ця система обліку доходів не дозволяла своєчасно отримувати інформацію про обсяг доходів, а це в свою чергу, негативно позначалося на точності короткострокових прогнозів про податки та платежі, встановленні реальних лімітів з витрат, передбачених в бюджеті, а отже на своєчасності фінансування.

Залишилось неврегульованим  і питання виконання видаткової частини державного бюджету, оскільки до компетенції комерційних банків та Національного банку України не входили функції контролю за виконанням видаткової частини Державного бюджету України та управління наявними коштами. Діюча до створення казначейства система допускала фіксування витрат державного бюджету в облікових регістрах лише на стадії платежу, коли можливість маневрування державними фінансовими ресурсами вже практично втрачено. Документально та інформаційно при цьому фіксувалися лише: обсяг бюджетних призначень та сума фактичних платежів, хоча реально процес виконання бюджету набагато складніший і більш деталізований. До того ж кошти, що надходили на рахунок доходів, спочатку щоденно перерозподілялися між міністерствами та відомствами і вже потім перераховувалися конкретним споживачам.

У різних комерційних  банках та Національному банку України  було відкрито безліч поточних рахунків бюджетних установ по держбюджету  і позабюджетних коштах, що не давало можливості застосовувати механізм попереднього контролю за витрачанням  коштів. Розпорошення коштів по безлічі поточних рахунків міністерств, відомств, бюджетних установ та комерційних банків і "блукання" їх по заплутаних каналах через систему комерційних банків призводило до несвоєчасного надходження коштів до адресатів, фінансування окремих державних програм. За умов гострого дефіциту державного бюджету на поточних рахунках бюджетних установ щоденно зберігались значні залишки бюджетних коштів. Щоденно на рахунках бюджетних організацій в установах банків знаходилась місячна сума надходжень в бюджети усіх рівнів, завдяки чому фінансове збагачувались комерційні банки.

Звітність про касове виконання державного бюджету в багатьох випадках не відповідала одній з основних вимог, що висуваються до бухгалтерських регістрів, - достовірності. Звіти, які подавали міністерства та відомства, через громіздкість підвідомчих їм структур, різницю в підходах до планування

видатків, наявність  комплексних статей, відсутність  попереднього та поточного контролю за витрачанням бюджетних та позабюджетних  коштів, обліком госпрозрахункових  операцій не давали Уряду можливості визначити дійсні потреби і суму заборгованості за тією чи іншою статтею бюджету. До того ж банківська звітність не враховувала операцій по взаємозаліках бартеру, вексельному обігу, які становлять понад 20% загальної суми надходжень.

Відповідно до Указу Президента України від 18 червня 1993 р. "Про порядок касового виконання Державного бюджету України" з другої половини 1993 р. Національним банком України за погодженням з Міністерством фінансів України було запроваджено єдине касове виконання як державного, так і місцевих бюджетів, тобто фінансування видатків почало здійснюватись у межах доходів, які реально надійшли до державного бюджету, а також за рахунок кредитів, що надавалися Національним банком Міністерству фінансів. Проте, в той самий час Законом України "Про банки і банківську діяльність", який було прийнято у 1992 р. (з подальшими змінами), на банківську систему було покладено тільки функції здійснення операцій з касового виконання Державного бюджету, а виконання таких функцій, як ведення обліку касового виконання Державного бюджету, контроль за його виконанням, управління грошовими коштами Державного бюджету, не входило до переліку функцій банківської системи і повинно було забезпечуватись фінансовою системою.

Крім цього, у  зв'язку з відмовою від прямого  фінансування дефіциту бюджету за рахунок власних ресурсів Національного банку України, виникла необхідність введення нових функцій, які раніше не виконувались ні банківською, ні фінансовою системами. Це, у першу чергу, такі функції, як короткострокове прогнозування доходів Державного бюджету та оперативно-касове планування його видатків (у розрізі головних розпорядників коштів і у розрізі територій).

За таких умов постали питання оперативного маневрування обмеженими державними коштами, спрямування  їх на першочергові соціально-економічні потреби, що можливо було здійснити тільки шляхом створення нової фінансової структури з відлагодженим механізмом виконання державного бюджету. Тому 27 квітня 1995 р. Указом Президента України створено Державне казначейство України, а постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. за № 590 затверджено Положення про Державне казначейство України (додатки 1, 2).

Створення казначейства припало на той період розбудови  Української держави, коли старі  методи фінансового управління вже  втратили свою ефективність, а нові методи не спиралися на відповідні організаційні структури. Зміни, які вносились утворенням казначейства в систему виконання державного бюджету, дозволили вирішити головне завдання - ліквідувати практику автоматичного та безконтрольного кредитування Центральним банком бюджетного дефіциту.

Відповідно до Указу Президента України та постанови  Уряду, Державне казначейство України  повинно виконувати весь комплекс завдань, пов'язаних з касовим виконанням бюджетів усіх рівнів, та ефективним управлінням

бюджетними коштами. Воно покликане впорядкувати використання державних коштів, сконцентрувати їх на найважливіших напрямках соціального  та економічного розвитку суспільства. Порядок обробки, узагальнення та надання  інформації про надходження доходів державного бюджету при різних системах касового виконання бюджетів наведено на рис. 1.1.

Створення постійно функціонуючої системи Держказначейства як ефективного та дієвого інструмента  виконання бюджету здійснювалось  поетапно і супроводжувалося перерозподілом функцій між банківською і фінансовою системами з подальшим їх зосередженням у системі Державного казначейства.

З часу створення  Державного казначейства України можна  виділити такі основні етапи його розвитку залежно від економічної  ситуації, що складалася у державі,:

Жовтень 1992 - жовтень 1995 р. Цей етап характеризується створенням на базі підрозділів Головного бюджетного управління Міністерства фінансів України  Управління виконання Державного бюджету. Це дозволило починаючи з 1 липня 1993 р. перейти на нову систему виконання видаткової частини державного бюджету і забезпечити здійснення Міністерством фінансів України функції обліку видатків державного бюджету, яка раніше забезпечувалась банківською системою. Протягом цього періоду було розроблено концептуальні засади системи Державного казначейства, які знайшли своє віддзеркалення в Указі Президента України "Про Державне казначейство України" та "Положення про Державне казначейство України".

Листопад 1995 - грудень 1997 р. На цьому етапі на базі Управління виконання Державного бюджету України Міністерства фінансів та відповідних підрозділів місцевих фінансових органів у листопаді 1995 р. створено систему Державного казначейства, до якої увійшли Головне управління Державного казначейства України, Управління Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районні (міські) відділення.

За цей час  було завершено передачу функцій  фінансування від галузевих управлінь  Міністерства фінансів Головному управлінню Державного казначейства; впроваджено Єдиний казначейський рахунок у Національному банку України та уповноважених комерційних банках для зарахування доходів Державного бюджету та проведення видатків; підготовлено і впроваджено порядок оплати витрат з Єдиного казначейського рахунку. Саме цей період слід вважати якісно новим у розвитку і впровадженні казначейських принципів в Україні.

На цьому етапі  відбувається також:

- впровадження  нової бюджетної класифікації  щомісячного розпису видатків  держбюджету;

- лімітування  видатків бюджету;

- початковий  етап встановлення контролю за  зобов'язаннями розпорядників коштів;

Рис. 1.1. Моделі обробки  узагальнення та надання інформації про касове надходження доходів  державного бюджету

розповсюдження  казначейських принципів контролю за видатками на установи "закритого" типу;

експеримент щодо касового виконання державного бюджету  за доходами паралельно з банківськими установами.

1996 рік став  роком завершення створення трирівневої  організаційної структури органів  Державного казначейства, яка нараховує нині близько 13 тисяч працівників.