Стабилизационный фонд РФ: экономическая целесобразность и специфика использования средств

Общим правилом является участие в регулировании деятельности государственных инвестиционно-накопительных фондов государственных органов высшей законодательной и исполнительной власти. При этом обычной практикой является оставление за органом законодательной власти самых общих функций по управлению фондами: определение стратегии формирования и использования капитала фондов, реформирование и изменение целостной системы инвестиционно-накопительных фондов страны и др. В то же время орган исполнительной власти обычно отвечает за оперативное управление фондами как в области нормативного регулирования (установление требований к ценным бумагам, предметное регулирование инвестиционной политики фондов и др.), так и в области административно-технического управления фондами (аренда офисных площадей, найм сотрудников, заключение договоров и др.). Кроме этого орган исполнительной власти, как правило, имеет возможность передать функции административно-технического управления фондами другим государственным или частным институтам – центральному банку, специализированному государственному или частному агентству [9, с. 18].

Анализ нормативных источников деятельности российских инвестиционно-накопительных фондов показал значительную схожесть их правового регулирования. Ключевую роль в регулировании их правового статуса играют нормы Бюджетного Кодекса Российской Федерации [1,2,3,4], а также положения ежегодных федеральных законов о федеральном бюджете, требования Постановлений [5, 6].

Так как «Резервный фонд» и «Фонд национального благосостояния» выполняют близкие задачи, имеют во многом сходное правовое регулирование и являются перспективной формой решения целого ряда стратегических задач Российской Федерации.

В Российской Федерации общие нормотворческие правомочия по управлению государственными инвестиционно-накопительными фондами реализуются высшим законодательным органом страны Федеральным Собранием (через принятие  федеральных законов, регламентирующих самые общие и основополагающие вопросы управления средствами фондов). Нормотворческие правомочия более частного характера, регламентирующие важные детали управления фондами, отнесены к ведению органов исполнительной власти - Правительства РФ и Министерства финансов РФ. К компетенции Министерства финансов отнесены также и права по административно-техническому управлению российскими инвестиционно-накопительными фондами.

Правительство РФ и Министерство финансов РФ являются главными органами нормативного и административно-технического управления государственными инвестиционно-накопительными фондами РФ. При этом Правительство РФ осуществляет только нормотворческие функции, а Министерство финансов РФ реализует как нормотворческие функции, в части развития положений, утвержденных Правительством РФ, так и административно-технические функции. Последние при этом могут быть в перспективе переданы в компетенцию органа (или структурного подразделения Министерства), который будет создан для профессионального управления фондами. [12, с. 14].

В соответствии с Бюджетном кодексом РФ федеральными законами "О федеральном бюджете на 2004 г." и "О федеральном бюджете на 2005 г.", постановлением Правительства РФ "О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации" (№ 508 от 30.09.2004) действуют следующие правила, регулирующие формирование и использование Стабилизационного фонда:

Аккумулирование ресурсов в фонде происходит при превышении цен на нефть марки Urals выше базового уровня. Средства, перечисляемые в Стабилизационный фонд, пропорциональны дополнительным объемам собираемых вывозных пошлин на нефть и налога на добычу полезных ископаемых, возникающим в результате превышения фактической цены на нефть над базовой. Кроме того, в случае принятия соответствующего решения в Стабилизационный фонд будет направляться прирост остатков на других счетах бюджета, не израсходованных по итогам года.

Фонд является одним из основных инструментов связывания излишней ликвидности, уменьшает инфляционное давление, снижает зависимость национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров» [20, с. 17].

Средства Стабилизационного фонда находятся в управлении Минфина РФ и могут размещаться в долговых обязательствах иностранных государств. Доходы от размещения средств Стабилизационного фонда не капитализируются, а относятся к доходам федерального бюджета.

Расходование средств Стабилизационного фонда предусматривается в условиях неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры (цены на нефть ниже базового уровня).

Объемы расходуемых в этом случае средств не должны "превышать расчетного сокращения доходов федерального бюджета при неблагоприятной экономической конъюнктуре".

Средства фонда разрешено использовать для покрытия внутригодовых кассовых разрывов бюджета (в пределах 1/24 проекта годовых доходов бюджета) даже в том случае, когда цена на нефть ниже базовой.

Средства Стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета, а также на иные цели в случае. (ст. 96.3 Бюджетного кодекса) [23, с. 12].

Между тем, отечественное законодательство не содержит специального нормативного документа или отдельной статьи в нормативном акте, посвященной подробному определению компетенции Министерства финансов РФ в области управления средствами российских государственных инвестиционно-накопительных фондов. В результате, установление реального содержания компетенции Министерства финансов РФ, выходящего за пределы общих  правомочий управления фондами, требует довольно громоздкой по объему работы по выявлению отдельных несистематизированных положений различных нормативных актов. Данное обстоятельство со всей очевидностью говорит о необходимости определенной модернизации отечественного законодательства и введения в него (например, в ст. 96.11 Бюджетного Кодекса РФ и одновременно в Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда» и Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния») специального регулирования (в виде отдельной статьи, пункта или абзаца), комплексно определяющего компетенцию Министерства финансов РФ в сфере управления средствами государственных инвестиционно-накопительных фондов.

При этом нововведение должно содержать указание на конкретные полномочия Министерства финансов РФ по управлению денежными средствами фондов, регламентации валютной структуры их средств, определению требований к объектам инвестиций и правил принятия инвестиционных решений. Кроме этого должны быть указаны министерские правомочия по контролю за использованием средств фондов, зафиксирована обязанность Министерства обеспечивать публичность инвестиционно-накопительной деятельности фондов, а также установлен общий порядок взаимодействия Министерства с Центральным банком РФ и Федеральным Казначейством по вопросам, связанным с управлением «Резервным фондом» и «Фондом национального благосостояния».

В следующей части курсовой работы проанализируем особенности, динамику и проблемы создания и функционирования Стабилизационного фонда РФ.

2. Анализ создания и функционирования Стабилизационного фонда РФ

2.1. Особенности, динамика и проблемы создания и функционирования Стабилизационного фонда РФ: формирования и использования средств фонда

В Российской Федерации идея создания государственного инвестиционно-накопительного фонда, аккумулирующего и наращивающего государственные доходы от изъятия природной ренты, была впервые озвучена Президентом РФ в Бюджетном Послании 2001 года. Через год, в декабре следующего 2002 года, председатель Правительства Российской Федерации М. Касьянов официально предложил заменить существовавший к тому времени финансовый резерв «Стабилизационным Фондом Российской Федерации». После завершения всех обсуждений и консультаций 23 декабря 2003 года вступил в силу федеральный закон «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части создания Стабилизационного Фонда РФ» №184-ФЗ, в соответствии с которым в Бюджетный Кодекс РФ была введена глава 13.1 «Стабилизационный Фонд Российской Федерации», а 1 января 2004 года был учрежден собственно «Стабилизационный Фонд Российской Федерации» [11, с. 35].

Если накопленный объем средств Фонда превышал 500 млрд. рублей, сумма превышения могла быть использована на иные цели. Так, в 2005 году 22,6 млрд. долларов направлены на цели, связанные с погашением внешнего долга, более 1 млрд. долларов направлено на покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ.

В 2006 году деньги были переведены в ценные бумаги с номинацией в трех валютах: в долларах США (45%), в евро (45%), в английских фунтах стерлингов (10%).

С 2008 года Стабилизационный фонд прекратил свое существование, «Стабилизационный фонд Российской Федерации» был реформирован и разделен на две составляющие – «Резервный фонд» и «Фонд будущих поколений» (впоследствии – «Фонд национального благосостояния»), составляющих на текущий момент времени целостную систему государственных инвестиционно-накопительных фондов Российской Федерации, которые росли практически непрерывен вместе с ценами на нефть. (рис. 1.) [15].

Рисунок - 1. Стабилизационный фонд РФ

Между тем как видно по рис. 2. и 3. динамика роста Фонда по сравнению с зарубежным опытом в России носит деструктивный характер.

Рисунок - 2. Размер средств, накопленных Стабилизационном фонде России (до конца 2007 года), в сумме в Резервном фонде и в Фонде будущих поколений России (с конца 2008 года), в Государственном пенсионном фонде Норвегии и Национальном фонде Казахстана, на конец года [19, с. 13]

Рисунок - 3 Размер средств (в долларах США), накопленных за год в Стабилизационном фонде России (до конца 2007 года), в сумме за год в Резервном фонде и в Фонде будущих поколений России (с конца 2008 года), за год в Государственном пенсионном фонде Норвегии и Национальном фонде Казахстана в расчете на 1 доллар экспортированных в этом году топливных ресурсов. [19, с. 13]

Таким образом, очевидно  неэффективное формирование средств стабфонда РФ. Рассмотрим специфику использования средств стабфонда.

Наибольший массив стабфонда РФ вложен в ценные бумаги США, рис. 4.

По состоянию на 01.01.2008 ЦБ РФ вложил в ценные бумаги фондов Fannie Mae и Freddie Mac, а также Federal Home Loan Banks (все - США) 21% золотовалютных резервов РФ (100,8 млрд. долл.) [18, с. 34].

Рисунок – 4. Объем казначейских ценных бумаг США, держателем которых является Россия, млрд. долл.

В развитие отечественной экономики и социальной сферы деньги стабфонда не вкладывались по  причине, по заявлению министра финансов Кудрина, во избежание роста инфляции [17, с. 25].

Между тем, во-первых, следует отметить, что доллар обесценивается. Во-вторых, в последние годы США быстро наполняли мировой рынок валюты печатаемыми без меры и ничем не обеспеченные доллары. Пока они накапливаются в международных резервах государств (в основном, в странах, которые в больших объемах производят товары на экспорт или экспортируют сырье, т.е. в Китае, Японии, Республике Корея, Сингапуре, России и др.), в различных фондах государств, в долговых обязательствах США. Но долго так продолжаться не может. Долг США уже огромен. По итогам 2010 финансового года дефицит бюджета США снизился до 1,294 трлн. долларов (8,94% ВВП) с рекордных 1,416 трлн. долларов в предшествующем финансовом году. Что также  указывает на нерациональное использование и формирование средств стабфонда РФ [27, с.9].

Между тем в период мирового финансового кризиса 2009-2010 гг., вполне опосредованно, в виду трат на выход РФ из этого состояния, поддержки экономики и непредвиденные траты на социальные нужды, совокупный объем средств Резервного фонда РФ, представленный на рис. 5, имеет тенденцию к уменьшению. [18, с. 36].

Рисунок - 5. Совокупный объем средств Резервного фонда РФ в период с февраля 2008 по декабрь 2010 гг.

На 1 июня 2011 года Резервный фонд РФ составил 745,86 млрд рублей, Фонд национального благосостояния - 2,6 трлн рублей

Остатки средств на отдельных счетах по учету средств Резервного фонда составили:

- 11,08 млрд долларов США;

- 9,04 млрд евро;

- 1,58 млрд фунтов стерлингов.

Совокупная расчетная сумма дохода от размещения средств Резервного фонда на счетах в иностранной валюте в Банке России, пересчитанного в доллары США, за период с 15 января по 31 мая 2011 г. составила 0,12 млрд долларов США, что эквивалентно 3,48 млрд рублей. Курсовая разница от переоценки остатков средств на указанных счетах за период с 1 января по 31 мая 2011 г. составила отрицательную величину (-)29,04 млрд рублей.

Совокупный объем Фонда национального благосостояния составил 2 597,55 млрд рублей, что эквивалентно 92,54 млрд долларов США, в том числе:

1) на отдельных счетах по учету средств Фонда национального благосостояния в Банке России размещено:

- 28,25 млрд долларов США;

- 24,60 млрд евро;

- 4,47 млрд фунтов стерлингов;

2) на депозитах во Внешэкономбанке размещено 437,02 млрд рублей, в том числе:

- 285,61 млрд рублей - на депозиты со сроком возврата не позднее 31 декабря 2019 г. и процентной ставкой 6,25 % годовых;

- 118,41 млрд рублей - на депозиты со сроком возврата не позднее 25 декабря 2020 г. и процентной ставкой 7,25 % годовых;

- 30,00 млрд рублей - на депозит со сроком возврата 25 декабря 2017 г. и процентной ставкой 6,25 % годовых;

- 3,00 млрд рублей - на депозит со сроком возврата 29 мая 2020 г. и процентной ставкой 6,25 % годовых;

3) на депозитах во Внешэкономбанке размещено 6,25 млрд долларов США, в том числе:

- 2,75 млрд долларов США - на депозиты со сроком возврата не позднее 31 октября 2011 г. и плавающей процентной ставкой, превышающей на 2,75 процентных пункта ставку ЛИБОР на срок шесть месяцев;

- 3,504 млрд долларов США - на депозит со сроком возврата 13 декабря 2012 г. и плавающей процентной ставкой, превышающей на 3,00 процентных пункта ставку ЛИБОР на срок шесть месяцев.

В мае 2011 г. в федеральный бюджет поступили доходы от размещения средств Фонда национального благосостояния на депозиты во Внешэкономбанке в сумме 0,33 млрд рублей, что эквивалентно 0,01 млрд долларов США. Совокупный доход от размещения средств фонда на депозиты во Внешэкономбанке с января по май 2011 г. составил 14,49 млрд. рублей, что эквивалентно 0,49 млрд долларов США.