Проблемы бюджетного федерализма в России

      Более расширенное определение нецелевого использования бюджетных средств было изложено в Письме Минфина России N 3-А2-02. К нему относились:

      - направление средств на банковские  депозиты, приобретение различных  активов (валюты, ценных бумаг,  иного имущества) с целью их  последующей продажи;

      - осуществление взносов в уставный  капитал другого юридического лица;

      - оказание финансовой поддержки;

      - расходование средств при отсутствии  оправдательных документов, неоформление  или неправильное оформление  первичных документов на приобретение  товарно-материальных ценностей,  документов на расходование средств, отсутствие авансовых отчетов и т.д.;

      - недостача материальных ценностей;

      - расходование средств, выделенных  из федерального бюджета, сверх  норм, установленных Минфином России (нормы возмещения командировочных  расходов, нормы на расходование бензина и т.д.);

      - убыль сверх норм тех материальных  ценностей, приобретение которых  было осуществлено за счет  средств, выделенных из федерального  бюджета. (Письмо Минфина России  от 16.04.1996 N 3-А2-02 "О нецелевом использовании  средств, выделенных из федерального бюджета".)

      Представляется, что под рациональностью можно  понимать выбор наилучшего из нескольких предложенных вариантов выполнения поставленной задачи или решения  какой-либо проблемы. В таком случае средства, потраченные на реализацию наилучшего варианта, можно признать использованными рационально.

      В то же время если соблюдение установленного ст.34 Бюджетного кодекса принципа эффективности  и экономности использования  бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, то само понятие эффективности можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами.

      При этом результат характеризуется фактом достижения (недостижения) той цели, ради которой это расходование производилось. В качестве примера можно привести внедрение турникетов на наземном транспорте. Если под целью понимать ликвидацию возможности безбилетного проезда, то, как показали эксперименты, технически достижение такой цели вполне реально и средства, потраченные на соответствующее оборудование, можно признать использованными рационально. Однако далее необходимо просчитать эффективность этих расходов, то есть, во-первых, сопоставить сумму ущерба, наносимого безбилетниками при существующих системах оплаты проезда, со всеми издержками по внедрению и функционированию новой системы, а во-вторых, сравнить цены на закупку всего потребовавшегося оборудования и материалов со среднерыночными ценами на аналогичные товары. Таким образом, возможны четыре варианта использования средств:

      1) рациональное и эффективное - выбран оптимальный путь решения  проблемы, соблюден принцип эффективности;

      2) рациональное, но не эффективное  - выбран оптимальный путь решения проблемы, но принцип эффективности не соблюдался;

      3) нерациональное, но эффективное  - принцип эффективности соблюден  в рамках выбранного пути решения,  но данный путь не является  наилучшим среди имеющихся;

      4) нерациональное и неэффективное - кроме того, что выбранный путь решения проблемы не является наилучшим среди имеющихся, при его реализации не был соблюден принцип эффективности.

      Однако  если в качестве цели установить достижение определенного уровня рентабельности работы транспортных предприятий, представляется не вполне очевидным, что внедрение такой системы будет способствовать достижению подобной цели, поскольку вполне возможно, что данная мера повлечет сокращение объемов перевозок пассажиров, увеличение совокупных издержек на эксплуатацию транспортных средств и появление других обстоятельств, отрицательно влияющих на величину прибыли предприятий.

      Вместе  с тем достижение заданной цели по какому-либо одному направлению может  вызвать изменения в смежных  областях, и такие изменения не всегда носят положительный характер. В случае с установкой турникетов это, например, значительное увеличение времени на посадку/высадку пассажиров, возникновение очередей на остановках, неудобства при применении единых проездных документов, увеличение общего времени прохождения маршрута, что влечет за собой необходимость увеличения числа транспортных средств на маршруте, и другие трудности. Соответственно, если говорить о достижении социального эффекта, такого как, например, повышение доступности, удобства и комфортности перевозок, то может наблюдаться вообще обратная ситуация.

      Практика  проверок целевого использования

      бюджетных средств

      Условия целевого использования бюджетных  средств определяются федеральным  законом, утверждающим бюджет на очередной финансовый год, а также бюджетной классификацией, используемой при его составлении, которая расписывает каждый рубль по главам, разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов и кодам экономической классификации бюджетов всех уровней РФ, - это видно при получении лимитов бюджетных обязательств.

      В настоящий момент Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является правопреемником упраздненных контрольно-ревизионных  органов Минфина России, которая  имеет соответствующий штат работников и чаще других контролирующих органов осуществляет проверку бюджетополучателя.

      При выявлении нецелевого использования  средств федерального бюджета работники  органов государственного финансового  контроля на основании первичных  документов сопоставляют фактически произведенный расход с предполагаемым (планируемым) при финансировании расходов согласно лимитам бюджетных обязательств или сметы расходов и доходов учреждения.

      На  практике знаний только бухгалтерского учета и бюджетного законодательства зачастую оказывается недостаточно. Но именно экономической классификации необходимо уделять повышенное внимание. Нецелевое использование по функциональной классификации (целевые статьи, виды расходов) встречается редко.

      Необходимо  отметить, что бюджетное учреждение, финансируемое на основе сметы доходов и расходов, в случае задержки финансирования из бюджета более чем на два месяца или при финансировании не более 75% объема бюджетных ассигнований, установленного уведомлением о бюджетных ассигнованиях за квартал, вправе самостоятельно определять направление кассового расхода в пределах доведенных вышестоящим распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования (ст. 237 БК РФ). 

      Меры  принуждения к  нарушителям

      бюджетного  законодательства

      Согласно ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

      При выявлении нецелевого использования  средств федерального бюджета инспектор  Росфиннадзора в день подписания акта ревизии составляет Протокол об административном правонарушении (далее - Протокол). Первый экземпляр Протокола не позднее одних суток с момента его составления вместе с материалами ревизии (проверки) направляется должностному лицу Росфиннадзора, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях, которое руководствуется нормами, закрепленными в Административном кодексе, в том числе гл. 29 "Рассмотрение дела об административном правонарушении" КоАП РФ.

      Второй  экземпляр Протокола под расписку лицо, проводившее ревизию (проверку), вручает лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. При этом лицо, проводившее ревизию (проверку), разъясняет лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, в частности: знакомиться с материалами дела; давать объяснения; представлять доказательства; заявлять ходатайства и отводы; при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката; обжаловать постановление по делу, о чем делается запись в Протоколе. После рассмотрения дела оформляется определение о назначении времени и места рассмотрения дела, об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела, и иные определения в соответствии с КоАП РФ. Определение (определения) лицами, которые подлежат вызову для рассмотрения дела, вручается под роспись либо высылается почтой с уведомлением.

      По  окончании рассмотрения дела об административном правонарушении должностное лицо, рассматривавшее  данное дело, немедленно объявляет вынесенное им постановление. Копия постановления вручается под расписку лицу, в отношении которого вынесено данное постановление, или его представителю.

      При применении административного наказания  в виде административного штрафа лицо, привлеченное к административной ответственности, должно уплатить штраф не позднее 30 дней со дня вступления Постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или рассрочки, предусмотренных ст. 31.5 "Отсрочка и рассрочка исполнения постановления о назначении административного наказания" КоАП РФ. Оплата производится согласно банковским реквизитам, указанным в постановлении, и денежные средства зачисляются в федеральный бюджет.

      Согласно  ст. 15.14 КоАП административный штраф налагается: на должностных лиц - в размере от 40 до 50 МРОТ; на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ.

      В случае неуплаты административного  штрафа в указанный срок <7> направляется письмо судебному приставу-исполнителю  для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Кроме того, должностное лицо, вынесшее постановление, принимает решение о привлечении лица, не уплатившего административный штраф, к административной ответственности в соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

      При нецелевом расходовании бюджетных  средств на сумму свыше 1,5 млн  руб. материалы ревизии передаются в прокуратуру или другие правоохранительные органы для возбуждения уголовного дела. Статья 285.1 УК РФ предусматривает следующую ответственность: должностное лицо наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб., либо арестом на срок от 4 до 6 месяцев, либо лишением свободы на срок до 2 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. За то же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору или в особо крупном размере (нецелевое использование бюджетных средств на сумму свыше 7,5 млн руб.), налагается штраф в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

      Однако  это не означает завершения всех мер  воздействия органами государственного финансового контроля к нарушителям  бюджетного законодательства. Перед  завершением ревизии руководителю проверяемой организации, допустившей нецелевое использование средств федерального бюджета, направляется предписание в течение месяца с даты подписания акта возместить расходы бюджета с представлением документа, подтверждающего возмещение. Если в указанный срок документ, подтверждающий возмещение средств, не представлен, то в течение одного рабочего дня оформляется уведомление о сокращении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета, которое вместе с копиями акта ревизии и первичных документов, подтверждающих факт нецелевого использования средств федерального бюджета, направляется в Росфиннадзор. Дальнейшая реализация контрольных мероприятий осуществляется согласно Приказу Минфина России от 08.02.2005 N 16н "Об утверждении Порядка сокращения в 2005 году лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации".

      Работникам  организаций, к которым приходят с проверкой, следует иметь в  виду, что любые действия контролирующих органов могут быть обжалованы в  судебном порядке. 

       ЗАКЛЮЧЕНИЕ

      Государственная бюджетная система Российской Федерации  представляет собой чрезвычайно многогранный механизм реализации основных функций государства. Одной из важнейших его частей является бюджетная система Субъектов Федерации, которая объединяет 89 бюджетов различных форм федерального подчинения. Это влечет за собой проблему органичной интеграции бюджетных систем всех уровней в Единый бюджетный процесс, на решение которой направлено пристальное внимание Правительства нашей страны.

      Таким образом, представляется целесообразным создавать целевые программы  не просто ради достижения одной или нескольких "локальных целей", а ставить задачу повышения эффективности работы определенной системы в целом, учитывая взаимосвязанность всех составляющих ее элементов. При таком подходе становится возможным на стадии планирования рассмотреть, как изменение работы одного элемента (а также добавление новых или удаление существующих) повлияет на функционирование других элементов и всей системы в целом, и избежать ситуаций, когда после внедрения какого-либо нововведения негативные последствия преобразований фактически перечеркивают полученную пользу.