Особенности бюджетного федерализма в России

     В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма – сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2. РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА  В РОССИИ.

2.1. Развитие бюджетных отношений в России.

     Переход российского государства к современному типу федеративного устройства с  ориентацией на реализацию принципов  бюджетного федерализма изменил  модель и содержание государственного управления региональным хозяйством и обеспечил переход к экономическим методам регулирования регионального развития.

     Становление бюджетного федерализма в РФ сопровождался  тем, что каждый регион (субъект Федерации) становится экономической подсистемой с сильной взаимосвязью своих основных элементов. Проводимая в первой половине 1990-х годов политика бюджетного выравнивания характеризовалась как недостаточной «прозрачностью», так и индивидуальным учетом текущих бюджетных потребностей регионов, что ослабило стимулы и ответственность субфедеральных властей. Однако технология распределения федеральных трансфертов между регионами заметно улучшилась, и основная часть федеральной помощи была сконцентрирована в фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР).

     В рамках трехлетней программы правительства  по реформированию межбюджетных отношений  в 1999 – 2001 годах методика и процедуры  распределения средств ФФПР стали  более «прозрачными», жесткими и  менее зависимыми от бюджетной политики конкретных регионов. В то же время вне ФФПР до сих пор существуют виды федеральной помощи регионам, такие как бюджетные ссуды различных видов, списания (отсрочки) долгов и так называемые «взаимные расчеты».

   Реформы 1991, 1994 и 1999-2001 гг. были ориентированы  на «разделение денег» между бюджетами разных уровней. В августе 2001 года была утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. В ее основе лежит концепция перехода от «разделения денег» к принципиально иной системе – «разделению полномочий». Эта эффективная система бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна отвечать пяти требованиям:

1. четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;
2. региональные власти должны  обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики;
3. наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;
4. наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей;
5. стабильность всех вышеперечисленных условий.

     В настоящее время в административно-территориальном  устройстве Российской Федерации наблюдается  тенденция к укрупнению субъектов  Федерации. Одной из основных целей укрупнения является обеспечение финансовой самостоятельности регионов, построение более эффективной системы использования бюджетных средств.

     Проблема  финансового обеспечения реализации полномочий разных уровней власти одна из самых сложных. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), в котором были уточнены полномочия каждого уровня власти – федерального, субъектов Федерации, и муниципального.

     Однако  остались и нерешенные проблемы, а  именно:

1. Проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы.

     Сегодня основным направлением развития бюджетного федерализма в России является все  большая концентрация налоговых  доходов на федеральном уровне при  одновременном сбросе все большего объема социальных расходных полномочий на уровень субъектов Федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень.

     Таким образом, на протяжении трех последних  лет активно формируются, так  называемые, «налоговые ножницы», характеризующие  процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом. Иногда эту проблему пытаются свести к проблеме концентрации налогового потенциала на федеральном уровне, связанного с необходимостью оплаты государственного долга.

     На  самом деле проблема гораздо шире и глубже, она включает в себя не только решение задачи распределения  расходных полномочий по уровням  власти (это то, чем сегодня вплотную занимается Правительство РФ), но и проблему нефинансируемых федеральных мандатов (их расчистку), проблему структурной переориентации налоговой системы, проблему самодостаточности и сбалансированности бюджетов субъектов Федерации.

2. Возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

     Региональные  и особенно местные бюджеты перегружены  обязательствами, возложенными на них  федеральным законодательством, без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты» - заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы).

     Основная  часть налоговых доходов территориальных  бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.

     Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

     Глубокая  дотационность некоторых региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации.

     Таким образом, направление развития действующей  модели бюджетного федерализма в  России  видится в единой увязке цели бюджетного федерализма – как компромисса интересов Федерации и ее субъектов, основанного на обеспечении условий саморазвития; собственности как основы самообеспеченности регионального развития; налоговой политики как инструмента государственного управления собственностью.

     Конечные  цели реформы межбюджетных отношений  находятся в русле общих целей  государственной политики: экономический  рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти. 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.2.Разграничение  расходных полномочий между бюджетами бюджетной системы России.

     Расходы бюджета – это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций  государства и местного самоуправления, это экономические отношения, возникающие в связи с нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному различию.

     Права и обязанности соответствующих  органов власти, связанные с реализацией  этих экономических отношений называются «расходными полномочиями».

     Расходные полномочия включают в себя:

• нормативное правовое регулирование деятельности органов власти - заключается в установлении законодательными и иными нормативными правовыми актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления деятельности органов власти;
• обеспечение исполнения установленных нормативных правовых норм финансовыми средствами – заключается в направлении собственных доходов бюджета (не включающих целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней) на финансирование собственной деятельности этих органов власти, а также в передаче средств другим органам власти в виде целевой финансовой помощи;
• непосредственное исполнение (финансирование) расходов по видам деятельности органов власти – состоит в предоставлении бюджетных средств ведомственным подразделениям органов власти и бюджетным учреждениям, осуществляющим соответствующий вид деятельности, или в заключении и оплате государственных или муниципальных контрактов за счет использования всех доходов бюджета (в том числе полученных в виде целевой финансовой помощи из бюджетов других уровней).

     Различаются бюджетные расходы по следующим  направлениям:

• расходы федерального бюджета;
• расходы бюджетов субъектов Федерации;
• расходы местных бюджетов.

     По  взаимному согласию органов государственной  власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления отдельные виды расходов могут передаваться из одного уровня бюджетной системы в другой с соответствующей передачей доходных источников или иных финансовых средств.

     Каждый  уровень власти в процессе расходования бюджетных средств в пределах своей компетенции осуществляет следующие функции:

1. определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов (т. е. осуществляет нормативное правовое регулирование бюджетных расходов);
2. обеспечивает собственные расходные полномочия финансовыми средствами;
3. осуществляет финансирование (организацию, производство) общественных услуг (собственных или переданных ему расходных полномочий).

     Разграничение расходных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной  власти субъектов РФ и органами местного самоуправления предполагает необходимость  законодательного разграничения между органами власти разных уровней прав, обязанностей и ответственности за выполнение расходных полномочий. Разграничение расходных полномочий между центром и субъектами Федерации во всех областях хозяйственной деятельности установлено в Конституции РФ, а также в Бюджетном кодексе РФ.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.3. Распределение  доходных источников между бюджетами  бюджетной системы России.

      Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности  между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, происходит разработка системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти.

      Цель государственного регулирования доходов бюджетов состоит в таком распределении налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы Российской Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов, законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств.

     Доходы  бюджетов образуются за счет собственных, закрепленных и регулирующих доходных источников, а также прямой финансовой помощи в различных формах и других доходов в соответствии с законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.