Некоторые аспекты правового регулирования банковской деятельности в Европейском Союзе

Некоторые аспекты правового регулирования  банковской деятельности в Европейском  Союзе

Значительное  влияние на формирование системы  правового регулирования банковской деятельности в Европейском Союзе (банковского права ЕС) оказали  особенности правового порядка ЕС в целом, заключающиеся в высокой степени интеграции норм права Союза в национальные правовые системы государств-членов. Прежде чем приступить непосредственно к рассмотрению вопросов банковского права ЕС, следует сделать несколько предварительных замечаний относительно правовой природы Европейского Союза и системы права ЕС.

Европейский Союз в нынешнем виде – это международная  организация особого типа, обладающая рядом уникальных особенностей, ярко выделяющих ЕС на фоне всех существующих в современном мире международных организаций. Существует мнение о том, что Европейский Союз перестал являться исключительно международной организацией, в традиционном значении этого понятия, и приобрел некоторые черты государственности, такие как, например, гражданство Союза (см. ст. 17 (ст. 8) Договора об учреждении Европейского Сообщества)[1], единство политики Союза в различных сферах и т.д. Тем не менее, ЕС продолжает демонстрировать основные признаки международной организации и, с точки зрения науки международного права, не может рассматриваться как что-либо иное[2]. Размышления о конфедеративной или даже государственной природе ЕС являются заблуждением. При этом, однако, не следует отрицать возможность постепенной эволюции Союза в будущем.

Договор о Европейском  Союзе провозгласил ЕС «как никогда  ранее сплоченным союзом народов  Европы». Данная декларация наиболее точно выражает уникальность Европейского Союза – международного объединения, находящегося в процессе постоянного развития и совершенствования. Уникальность Европейского Союза состоит в формировании на его территории единого правового пространства, основывающегося на реализации общих принципов права, к числу которых относятся:

1. Принцип верховенства  права ЕС по отношению к  праву государств-членов;

2. Принцип прямого  действия норм права ЕС, регулирующих  различные виды общественных  отношений в государствах-участниках Союза;

3. Принцип интеграции  норм права ЕС в национальные  правовые системы государств-членов;

4. Принцип юрисдикционной  защиты права ЕС Судом Европейских  Сообществ.

5. Важной особенностью  права ЕС является комплексность  отраслевого регулирования отдельных видов общественных отношений, достигаемая путем приведения норм права ЕС и норм национального права государств-членов Союза в единую систему на основе общих принципов. Как отмечалось в решении Суда ЕЭС по делу «Коста против ЭНЕЛ» (1964г.), «в отличие от обычных международных договоров, Договор об учреждении Европейского Экономического Сообщества создал особый правовой порядок, интегрированный в систему права государств-членов, с момента его вступления в силу и имеющий обязательную силу для их судебных органов»[3]. Таким образом, изучая особенности правового регулирования отдельных видов отношений, складывающихся между субъектами экономической деятельности в ЕС, следует принимать во внимание своеобразие внутреннего правопорядка Евросоюза. При этом, важно помнить, что сам Союз, прежде всего, является международной организацией, обладающей уникальной организационной структурой и собственной системой права, отличной от системы международного права и национальных правовых систем государств-членов.

Правовое регулирование  банковской деятельности в том или  ином государстве осуществляется в  рамках особой отрасли национальной правовой системы – банковского  права. Под банковским правом, как правило, понимается комплексная отрасль права того или иного государства, а применительно к ЕС, речь идет об отрасли права Союза, сформировавшейся в процессе правотворческой деятельности государств-членов и органов международной организации (т.е. институтов и органов Союза).

Предметом регулирования  банковского права является особая группа общественных отношений, возникающих  в процессе формирования и деятельности банков и иных кредитных организаций (банковской деятельности)[4]. Банковская деятельность заключается в проведении комплекса банковских операций, направленных на осуществления банками следующих основных функций:

1. мобилизация  временно свободных денежных средств и размещение их от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, срочности и платности;

2. осуществление  финансовых расчетов и формирование  платежной системы;

3. осуществление  функций участника рынка ценных  бумаг путем эмиссии и размещения фондовых ценностей;

4. предоставление  консультационных услуг по финансовым  и экономическим вопросам путем  сбора, анализа и распространения  соответствующей информации;

5. инвестиционная  деятельность[5];

6. осуществление  денежной эмиссии (функция присущая  только центральным банкам как  эмиссионным центрам и органам,  проводящим денежно-кредитную политику  государства).

Основы для  развития сотрудничества государств-членов ЕС в области правового регулирования банковской деятельности следует искать, прежде всего, в Римском Договоре о Европейском Сообществе 1957 года (ст. 52-73) и Едином Европейском Акте 1986 года (ст. 13). В этих документах определялись основные направления и принципы сотрудничества государств-членов в области экономики и финансов, а также в области административно-правового регулирования экономических отношений, в т.ч. и банковской деятельности. Формирование общего рынка в банковском секторе путем создания единой системы правового регулирования деятельности кредитных организаций стало шагом к созданию такого рынка в рамках ЕЭС в целом.

Создание системы  единообразного банковского регулирования  в Европе осуществлялось в рамках институциональной структуры экономического сообщества.

В систему действующих  источников банковского права Европейского Союза можно включить следующие  акты:

1. Учредительные  договоры ЕЭС и ЕС (в части  касающейся создания и функционирования  общего рынка, а также в части,  предусматривающей сближение положений законодательства и иных нормативных актов государств-членов);

2. Международные  соглашения по вопросам банковской  деятельности и связанным с  ней вопросам, участниками которых  являются государства-члены ЕС (например, Женевская конвенция 1930 г. «О единообразном законе о переводном и простом векселе, Женевская конвенция 1931 г. «О единообразном законе о чеках», Оттавская конвенция ЮНИДРУА 1988г. «О международном финансовом лизинге», Оттавская конвенция ЮНИДРУА 1988 г. «О международном факторинге», Унифицированные правила МТП по инкассо в ред. 1995 г., Унифицированные правила и обычаи МТП для документарных аккредитивов в ред. 1993 г.. Унифицированные правила МТП по договорным гарантиям 1978 г.. Унифицированные правила МТП для гарантий по требованию 1992 г. и др.);

3. Специализированные  акты вторичного права ЕС по  общим вопросам банковского регулирования  (например, Первая и Вторая банковские  директивы Совета ЕС);

4. Акты вторичного  права ЕС по специальным вопросам  банковской деятельности (например, по вопросам организации надзора за банковской деятельностью, достаточности капитала кредитных организаций, электронной подписи и т.д.);

5. Нормативные  указания Европейского центрального  банка по вопросам регулирования  банковской деятельности и функционирования платежных систем;

6. Национальное  законодательство государств-членов, регулирующее деятельность кредитных  организаций-резидентов и нерезидентов  на их территории;

7. Акты национальных  центральных банков и специализированных  органов банковского надзора, регулирующие деятельность кредитных организаций резидентов и нерезидентов.

8. В данный  перечень источников включены  основные категории нормативных  актов, применение которых влечет  правовые последствия для европейских  кредитных организаций. Не следует забывать, что мы рассматриваем европейское банковское права как комплексную отрасль права, в которую входят нормы, объединенные предметом регулирования. Таким образом, все нормативные акты, действующие на территории Европейского Союза и затрагивающие вопросы банковской деятельности (от международно-правового соглашения до инструкции национального ЦБ) имеют общий предмет регулирования и могут считаться элементами единой системы источников банковского права ЕС.

Начиная с 1960-х  годов параллельно с развитием международного сотрудничества на универсальной основе, государства-члены ЕЭС работали над созданием общего рынка внутри сообщества. Одним из элементов такого рынка должен был стать единый рынок финансовых и банковских услуг. Первым шагом в этой области стало принятие 28 июня 1973 года Директивы Совета ЕЭС «О принятии общей программы относительно банков и иных кредитных организаций» (Council Directive on the implementation of the General Programme in respect of banks and other credit institutions, 73/183, OJ L149/1 of 16 July 1973). Директива 1973 года интересна тем, что ее положения касались не только банков, но и целого ряда иных кредитных организаций, союзов взаимного кредитования, страховых компаний и даже финансовых посредников (круг субъектов был ограничен списком, содержавшимся в приложении к Директиве). Вскоре после издания Директива 1973 года, в основном, потеряла актуальность.

12 декабря 1977 года Совет ЕЭС принял Первую  директиву «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций» (The First Council Directive on the co-ordination of laws, regulations, and administrative provisions relating to the taking-up and pursuit of the business of the credit institutions, 77/780/EEC, OJ L 32/30 of 17 December 1977). Принятие Первой банковской директивы стало ощутимым успехом комплексного подхода к регулированию банковской деятельности в Европе. Впервые был четко ограничен круг субъектов регулирования и единообразные принципы их организации и деятельности во всех государствах-членах ЕЭС. Вплоть до принятия в 1989 году Второй банковской директивы ЕЭС, Директива 1977 года была основным и единственным специализированным источником банковского права ЕС.

Директивы 1973 и 1977 годов имели огромное значение для регулирования банковской деятельности в Европе. Хотя в настоящее время их действие сведено к минимуму, они оказали долговременное влияние на развитие европейской банковской системы и повлекли следующие важнейшие последствия[6]:

1. создание единых  правил регулирования банковской  деятельности в государствах, где  до 1977 года таковых не существовало (Великобритания) и существенное реформирование правил банковского регулирования ряда европейских государств (Нидерланды, Люксембург, Дания);

2. создание системы  сотрудничества органов банковского  надзора, которая в последствии  расширилась за пределы ЕЭС;

3. обязательное  сотрудничество органов банковского надзора государств-членов ЕЭС при осуществлении надзора за деятельностью кредитных организаций, действующих на территории двух или более государств-членов;

4. создание основ  единообразного банковского надзора  в государствах-членах и экстерриториального надзора;

5. установление  основ общей политики в области  правового регулирования банковской  деятельности по отношению к  третьим странам;

6. установление  общего определения кредитной  организации, затрудняющего дискриминацию  по отношению к тем или другим видам кредитных организаций;

7. возникновение  предпосылок к укрупнению и  универсализации кредитных организаций  на основе единообразного регулирования  их деятельности;

8. преодоление  очередного препятствия на пути  к экономическому и валютному  союзу.

В 1988 году в ЕЭС  было завершено формирование общего рынка. Директивой Совета № 88/361/ЕЕС  от 24 июня 1988 года «О применении ст. 68 Римского договора» были отменены последние  ограничение на свободное движение капитала в ЕЭС. Подобное развитие событий значительно ускорило принятие новой банковской директивы, которая появилась уже в 1989 году. При ее принятии учитывался опыт второго международного банковского кризиса 1983 года, а также принимались во внимания недостатки Директив 1973 и 1977 года.

Современное правовое регулирование банковской деятельности на общеевропейском уровне основывается на положениях Второй Директивы Совета ЕС от 15 декабря 1989 года «О координации законодательства, правил и административных положений, регулирующих порядок организации и деятельности кредитных организаций и внесении изменений в Директиву 77/780/EEC» с последующими изменениями и дополнениями[7] (Council Directive on the Co-ordination of Laws, Regulationsand Administrative Provisions Relating to the Taking-up and Pursuit of the Business of the Credit Institutions and Amending Directive 77/780/EEC, 89/646/EEC (OJ 1989 L386/1) as amended by Council Directive 92/30/EEC [OJ 1992 L 110/52]). Принятие Второй банковской директивы означало создание в рамках ЕС единого рынка банковских услуг. Второй директивой вводились более жесткие стандарты правового регулирования банковской деятельности и надзора за ее осуществлением. Директивой был предусмотрен достаточно короткий срок имплементации (до 1 января 1993 года), до истечения которого государства-члены ЕС должны были привести собственное законодательство и подзаконные акты в соответствие с общеевропейскими требованиями. Это требование было выполнено всеми государствами-членами. В настоящее время Вторая банковская директива 1989 года и основанные на ней директивы по специальным вопросам банковской деятельности («related directives») являются нормативной базой правового регулирования банковской деятельности на общеевропейском уровне.