Межбюджетные отношения РФ

Для достижения целей данной Программы необходимо прежде всего обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов Российской Федерации  и местного самоуправления принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, по формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала. При этом только законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для реальной, поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответственности органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления за результаты своей финансовой и социально-экономической политики.

Система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников, обеспечивать достижение компромисса между органами власти разных уровней на основе четкого разграничения налогово-бюджетных полномочий и ответственности. При этом приоритетное значение имеют: упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации; четкое разграничение расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов"; четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней.

Особое  место в системе мер по реформированию межбюджетных отношений отводится  внесенным Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 4 января 2003 года в Государственную Думу проектам федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указанные законопроекты 21 февраля 2003 года приняты Государственной Думой в первом чтении.

Законопроект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" направлен на обеспечение согласованности и системности законодательных норм, касающихся статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на повышение эффективности государственной политики, на стабилизацию межбюджетных отношений.

В нем определены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, включая определение и разграничение типов полномочий по предметам совместного ведения, принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий и соглашений о передаче части полномочий, а также условия, при которых они могут применяться. Законопроектом вводится норма, предусматривающая порядок и предварительные условия введения временного осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включая порядок и основания введения временной финансовой администрации субъекта Российской Федерации. Кроме того, законопроектом предусматривается признать утратившим силу Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Следует отметить, что в законопроекте предусматриваются  два типа полномочий органов государственной  власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъектов Российской Федерации. Федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. При этом субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему рассмотрению другие вопросы, если они не отнесены ни к ведению органов государственной власти Российской Федерации, ни к ведению органов местного самоуправления. Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и поэтому детально регулируемые органами государственной власти Российской Федерации.

Законопроект "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (новая редакция) направлен  на приведение существующей системы  местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации, на создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, на обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению.

Заложенная  в законопроекте система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и направлена на создание стабильных, долговременных условий формирования местных бюджетов.

В нем предлагается введение новых принципов территориальной  организации местного самоуправления, предусматривающих формирование муниципальных  образований на двух территориальных  уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий. Это позволит создать единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции Российской Федерации, во всех субъектах Российской Федерации, обеспечить качественно новый уровень оказания услуг населению.

Единые  принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации  позволят реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, основные положения которой заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, предусматривающей формирование реальной финансовой и экономической основы местного самоуправления и создание стимулов для развития доходной базы бюджетов всех уровней. При этом предлагаемая в законопроекте система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и строится на принципах, создающих стабильные, долговременные условия для формирования местных бюджетов и дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В законопроекте четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение "нефинансируемых мандатов" и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления за эффективное исполнение указанных полномочий.

В законопроекте  предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных  органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.

В то же время  необходимо отметить, что предлагаемые в указанных законопроектах изменения  в полномочиях органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, а также полномочий органов местного самоуправления и принципов их финансового обеспечения потребуют перераспределения доходных источников между федеральным, региональными и местными бюджетами с целью приведения их в соответствие с расходными обязательствами органов власти разных уровней. Изменения в распределении бюджетных ресурсов должны найти свое отражение в изменениях и дополнениях к Бюджетному кодексу Российской Федерации и Налоговому кодексу Российской Федерации, которые должны быть разработаны с учетом окончательных редакций законопроектов.

При этом, по нашему мнению, приоритетное значение имеет разграничение налоговых полномочий органов власти различного уровня, которые должны быть зафиксированы если не на постоянной основе, то как минимум на долговременной основе. За региональными и местными бюджетами должны быть закреплены доходы, отдача от которых в наибольшей степени зависит от усилий региональных и местных властей. Это прежде всего налоги на доходы физических лиц, на имущество и недвижимость, налоги, взимаемые в розничной торговле, на малый бизнес. Следует рассмотреть целесообразность выделения регионального налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых, сохранения налога с продаж как регионального налога, отказа от введения на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам. Нуждаются в дополнительном обсуждении, в том числе и исходя из специфики региона, вопросы распределения между регионом и муниципальными образованиями налогов на имущество, недвижимость, доходов от земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков. Важно также не допустить противоречий между территориальными уровнями муниципальных образований - муниципальными районами и городскими и сельскими поселениями.

В свою очередь  в Бюджетном кодексе Российской Федерации на основе предлагаемого  разграничения властных полномочий следует уточнить расходные полномочия для всех уровней бюджетной системы и сформировать реестр расходных обязательств.

Необходимо  также законодательно закрепить  методологию распределения основной части финансовой помощи субъектам  Российской Федерации из федерального бюджета, а также предусмотреть меры, обеспечивающие применение единой методики выравнивания уровней бюджетной обеспеченности для всех уровней бюджетной системы.

В заключение отметим  еще один аспект рассматриваемой  проблемы. Это необходимость отдельного и детального обсуждения вопроса, касающегося учета при осуществлении мер по развитию межбюджетных отношений специфики ряда субъектов Российской Федерации и прежде всего таких, как города Москва и Санкт-Петербург.