Государственный долг России: проблемы и перспективы

     По  срокам государственные долговые обязательства  могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет), долгосрочными (от 5 до 30 лет). Долговые обязательства не могут превышать срок в 30 лет.

     По  уровню управления государственный  долг делится на государственный  долг РФ, государственный долг субъекта РФ и муниципальный государственный долг. Россия не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ.

     Закон РФ "О государственном внутреннем долге Российской Федерации", принятый в 1992 г., закрепил деление государственного долга на внутренний и внешний, проводимое по валютному критерию. Таким образом, в настоящее время заимствования делятся на внутренние и внешние в соответствии с валютой возникающих обязательств, рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему. Хронический дефицит государственного и местных бюджетов и высокий государственный долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга – внутреннего (получение заемных средств от населения и предприятий) и внешнего (задолженность гражданам и организациям других стран).

     Внутренний  государственный долг – это сумма  задолженности по выпущенным и ценным непогашенным государственным бумагам, размещенным на территории Российской Федерации, включая затраты на погашение  и выплату крупного дохода.

     Внутренние долговые обязательства можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. К нерыночным относятся: векселя Министерства финансов, задолженность Центробанку и так далее. Основной объем долга приходится на рыночные заимствования, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг. Эмитентом государственных ценных бумаг является Министерство финансов Российской Федерации. Долговые обязательства в виде облигаций выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением. Облигация – наиболее распространенный вид ценных бумаг. Она представляет собой государственное долговое обязательство и дает право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратную сумму с процентами. Облигации – долговые обязательства государства, органов местного самоуправления и организаций, выпускаемые обычно большими партиями. Они являются свидетельством того, что выпустивший их орган является должником и обязуется выплачивать владельцу облигации в течение определенного времени проценты по ней, а по наступлению срока выплаты – погасить свой долг перед владельцем облигации. В любом случае облигация представляет собой долг, а ее держатель является кредитором (а не совладельцем, как акционер). По российскому законодательству облигация - ценная эмиссионная бумага, закрепляющая право держателя этой бумаги на получение от эмитента облигации в предусмотренный срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента от этой стоимости.

     Внешний государственный долг – это задолженность  перед иностранцами. Он предполагает утечку ресурсов из страны-должника и  сужает тем самым возможности  потребления и инвестирования в национальной экономике.

     Инструментами внешнего заимствования выступают: прямые займы у мировых кредитно-финансовых организаций (Парижский клуб, Всемирный банк); выпуск облигаций. Обычно говоря о внешнем долге, приводят его сравнение с объемом ВВП.

     В свою очередь, в объем государственного внутреннего долга Российской Федерации  включаются:

     1) номинальная сумма долга по  государственным ценным бумагам  Российской Федерации, обязательства  по которым выражены в валюте  Российской Федерации;

     2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской  Федерацией и обязательства по  которым выражены в валюте  Российской Федерации;

     3) объем основного долга по бюджетным  кредитам, полученным Российской  Федерацией;

     4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;

     5) объем иных (за исключением указанных)  долговых обязательств Российской  Федерации, оплата которых в  валюте Российской Федерации  предусмотрена федеральными законами  до введения в действие настоящего Кодекса.

     В объем государственного внешнего долга  Российской Федерации включаются:

     1) номинальная сумма долга по  государственным ценным бумагам  Российской Федерации, обязательства  по которым выражены в иностранной  валюте;

     2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;

     3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

     Государственные и корпоративные ценные бумаги, как  источники покрытия государственного долга можно классифицировать следующим  образом:

     1. наличные денежные средства;

     2. государственные ценные бумаги;

     3. корпоративные ценные бумаги;

     4. товарные поставки;

     5. долговые обязательства третьих  сторон перед российским правительством;

     6. иные государственные активы.

     Размещение  государственных ценных бумаг может  быть:

• Добровольным - размещение ценных бумаг на свободном (или почти свободном) рынке. К ценным бумагам, размещенным таким образом, принадлежат государственные краткосрочные обязательства (ГКО), облигации федерального займа (ОФЗ), облигации сберегательного займа (ОСЗ), еврооблигации;
• Вынужденным квазирыночным - рыночное оформление фактического государственного долга. Так появились на свет облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), казначейские обязательства (КО), векселя Минфина, переоформившие на Минфин задолженность предприятий по банковским кредитам, предоставленным под государственные программы. Сюда же может быть отнесен портфель государственных бумаг ЦБ, сформированный в целях поддержки собственно рынка.

     Важнейшим критерием для принятия решения  об использовании того или иного средства платежа должно выступать соотношение их цен, как в момент платежа, так и в прогнозируемой перспективе. Рациональная стратегия заключается в том, чтобы в качестве средств платежа использовать в первую очередь активы, более дорогие в данный момент, но дешевеющие в перспективе. Использование активов, дешевых в настоящее время и дорожающих в перспективе, целесообразно откладывать до более позднего времени.

     Но  основным результатом и достаточно весомым является то, что внешний  долг России постепенно, но верно уменьшается: на 2001 год долг составлял 139,3 млрд. руб., а в 2009 году уже 40,5 млрд. руб. Долг уменьшился почти в три с половиной раза. 

     1.3 Управление государственным долгом 

     Управление  государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации

     Процесс управления государственным долгом — это совокупность действий, связанных  с подготовкой к выпуску и  размещению долговых обязательств государства, регулирование рынка государственных ценных бумаг, обслуживание и погашение государственного долга, предоставление ссуд и гарантий.

     Управление  государственной задолженностью охватывает методы как прямого (институциональный, технический, собственно экономический), так и косвенного регулирования (воздействия на макро- или микроэкономические рычаги управления народным хозяйством).

     Понятие и содержание управления государственной  задолженностью может быть определено достаточно многомерно. Управление ею можно рассматривать как в широком, так и в узком смысле. Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Этот процесс включает:

     • формирование государственной долговой политики;

     • определение основных направлений  и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

     • установление возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ и другие вопросы, связанные со стратегическим управлением государственным долгом;

     • установление границ задолженности.

     Под управлением долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием госдолга, а также с регулированием рынка государственных ценных бумаг.

     Процесс управления госдолгом как в широком, так и в узком смысле требует  от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности. В свою очередь системное управление долгом невозможно без четкой классификации задолженности.

     В процессе управления госдолгом государство  определяет соотношение между различными видами долговой деятельности, структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных госзаймов, кредитов и гарантий, порядок предоставления и возврата государственных кредитов и гарантий и выполнение финансовых обязательств по ним, порядок выпуска и обращения госзаймов. Также устанавливаются все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного долга.

     В понятие управления государственным  долгом включают три взаимосвязанных  направления деятельности. Первое - это бюджетная политика в части планирования объема и структуры госдолга. Второе - это осуществление заимствований, проведение операций с госдолгом, которые направлены на оптимизацию его структуры и сокращение расходов на его обслуживание. Третье - это организация учета долговых обязательств и операций с долгом, функционирование платежной системы исполнения долговых обязательств.

     В основу управления государственным  долгом положены следующие принципы:

• безусловность - обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;
• единство учета - учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;
• единство долговой политики - обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;
• согласованность - обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;
• снижение рисков - выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;
• оптимальность - создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;
• гласность - предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

     Основные задачи по управлению долгом:

• сокращение  объемов внешних долговых обязательств и, соответственно, стоимости их обслуживания;
• оптимизация структуры внешнего долга, увеличение доли его рыночной составляющей;
• оптимизация графика платежей по внешнему долгу, устранение пиков платежей;
• рефинансирование внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры долга по срокам платежей;
• повышение эффективности использования заемных средств.

 

     1.4 Проблемы и экономические  последствия государственного долга 

     Проблемы

     Следует начать с особенностей, связанных  с нынешним состоянием государственного внутреннего долга.

1. На государственный долг списывается все текущее бюджетное недофинансирование, приобретающее суррогатные формы. Это задолженность предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз, переоформленная в казначейские векселя, облигационный заем для погашения товарных обязательств и задолженности перед Центральным банком РФ, Пенсионным фондом и пр.
2. Отсутствует средне- и долгосрочное планирование, в том числе при подготовке проекта федерального бюджета, состава и объема государственного долга, а также графиков его погашения. Без подобного прогноза, хотя бы на двух - трехгодичный период, невозможно проводить перспективный анализ ситуации.
3. Рынок российских государственных ценных бумаг станет цивилизованным только при увеличении числа инструментов и доли долгосрочных бумаг (со сроками обращения 5-30 лет). Управление государственными пассивами на первом этапе требует обеспечения единообразного подхода к отражению в бюджете операций с долговыми обязательствами государства.
4. Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. Этот процесс ускоряется при использовании такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных в валюте. Присоединение Российской Федерации к статье 8 Устава МВФ и переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорят процесс "срастания" двух видов государственного долга. С выпуском еврооблигаций и их размещением среди как нерезидентов, так и резидентов совершенно иной характер приобретает задача маневрирования рублевыми и валютными пассивами.