Государственные корпорации и компании

Сегодня создание подобных структур превращается в фирменный знак российской экономической  политики. Поправки к федеральному бюджету текущего года выделили трем ГК финансирование на общую сумму 550 млрд. рублей.

     Анализ  полномочий в сопоставлении с  целями позволяет сделать следующие  выводы.

     1) В большинстве законов о создании  этих государственных корпораций  либо полностью отсутствуют критерии  оценки степени достижения их  законодательно установленных целей  (случай Ростехнологий, Роснанотеха и АСВ), либо критерии оказываются существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (случай Росатома и Внешэкономбанка). Единственным исключением можно считать Олимпстрой, но это, по-видимому, объясняется конкретностью и узкой направленностью его деятельности – строительством олимпийского комплекса г. Сочи, что позволяет сформулировать четкий критерий, а именно – ход строительства и выполнение планов строительства.

     2) Законы не предусматривают для  большинства государственных корпораций  процедур средне- и долгосрочного  планирования, за исключением Росатома. В последнем случае не определены ограничения на пересмотр показателей программы и частоту их пересмотра.

     3) В законах не прописаны возможные  санкции за невыполнение программ  и несоответствие фактических  значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

Полномочия учредителя (Российской Федерации в лице органов государственной власти)

     1) Процедуры формирования руководящих  органов государственных корпораций  учредителем существенно различны у разных корпораций, как и система представительства различных федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

     2) В большинстве государственных  корпораций решающий голос в  формировании руководящих органов  государственных корпораций принадлежит  Президенту РФ. Это ставит экономическое  поведение данных структур в  зависимость от политического  цикла выборов Президента и  от политической конъюнктуры,  более того, создает стимулы к  попыткам манипулирования политическим  процессом со стороны государственных  корпораций.

     3) Законы не предусматривают никаких  фиксированных процедур и критериев  оценки деятельности руководителей  государственных корпораций и  их наблюдательных советов.

Государственная компания

В 2009г. возникла еще одна форма некоммерческой организации, введенная Федеральным законом  от 17 июля 2009г. № 145-ФЗ²³. Эта новая форма – государственная компания. В соответствии с п.7.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления.

Федеральным законом, предусматривающим создание государственной компании, должны быть определены цели ее создания, а также  виды имущества, в отношении которых  государственная компания может  осуществлять доверительное управление (п.2).

Имущество, переданное государственной компании Российской Федерацией в качестве имущественных  взносов, имущество, созданное или  приобретенное государственной  компанией в результате собственной  деятельности государственной компании, за исключением имущества, созданного за счет доходов, полученных от осуществления  деятельности по доверительному управлению, является собственностью государственной  компании, если иное не установлено  федеральным законом (п.3).

Государственная компания не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по ее обязательствам, если федеральным законом не предусмотрено  иное (п.4).

Государственная компания использует имущество для  тех целей, которые определены федеральным  законом, предусматривающим создание государственной компании. Государственная  компания может осуществлять предпринимательскую  деятельность лишь постольку, поскольку  это служит достижению целей, ради которых  она создана, и соответствует  таким целям. Государственная компания обязана публиковать отчеты о  своей деятельности в порядке, установленном  федеральным законом, предусматривающим  создание государственной компании (п.5).

В федеральном  законе, предусматривающем создание государственной компании, должны определяться наименование государственной компании, цели ее деятельности, порядок управления ее деятельностью, порядок государственного финансирования государственной компании, порядок ее реорганизации и ликвидации, порядок использования имущества  государственной компании в случае ее ликвидации (п.6).

Таким образом, государственная компания не слишком  отличается от государственной корпорации. «Управленческие функции» государственной  корпорации для государственной  компании не предусмотрены, зато акцент сделан на оказании «государственных услуг» и доверительном управлении государственным имуществом. Обе  создаются Российской Федерацией на основе имущественных взносов и  на основании федеральных законов.

Имущество, как  переданное им, так и созданное  либо приобретенное ими, является собственностью государственной корпорации (компании), за исключением доходов от доверительного управления. Для государственной  компании предусмотрено «государственное финансирование», а вот порядок  формирования органов управления может  не быть прописан в федеральном законе, а устанавливаться в ее учредительных  документах.

Принципиальная  схожесть обеих форм подтверждается, в частности, поправкой в  Федеральный закон от 26 июля 2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»²⁴, внесенной Федеральным законом от 17 июля 2009г. № 173-ФЗ²⁵ о том, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество… государственным и муниципальным учреждениям, государственным корпорациям, государственным компаниям (ст.17.1).

В 2009г. была создана  одна государственная компания –  «Российские автомобильные дороги», но этот список, очевидно, будет пополняться.

Вообще, восприятие российским законодателем государственных (в понятийном смысле) организаций  можно проиллюстрировать на примере  ст.2 Федерального закона от 23 ноября 2009г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о  повышении энергетической эффективности»²⁶, в которой к «организациям с участием государства» отнесены юридические лица, в уставных капиталах которых доля (вклад) Российской Федерации или субъекта Российской Федерации составляет более чем пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации имеют право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц, государственные унитарные предприятия, государственные учреждения, государственные компании, государственные корпорации, а также юридические лица, имущество которых либо более чем пятьдесят процентов акций или долей в уставном капитале которых принадлежат государственным корпорациям.

По Указу  Президента РФ от 18 мая 2009г. № 560²⁷, граждане, которые претендуют на замещение руководящих должностей, или лица, замещающие руководящие должности в государственных корпорациях, предоставляют сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера в обязательном порядке на себя, своего супруга и несовершеннолетних детей, точно так же, как и граждане, претендующие на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральные государственные служащие. Вполне вероятно, что соответствующие поправки будут внесены и по отношению к руководству государственных компаний.

Важно отметить, на наш взгляд, особую составляющую правового статуса государственных  корпораций и компаний. Франклин Делано Рузвельт, 32-й президент США, инициатор создания государственных компаний в США, утверждал, что, как общее правило, развитие экономики есть функция частной инициативы и частного капитала, но из этого правила бывают жизненно важные исключения, требующие государственного вмешательства; именно для этого могут понадобиться государственные компании, «облеченные властью правительства, но гибкие и инициативные, как частные предприятия»²⁸.

Цель делегирования  определенных властных полномочий таким  субъектам просматривается довольно ясно и в российском законодательстве. Так, согласно ст.10 Федерального закона от 18 июля 1999г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле»²⁹, государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», например, наряду с федеральными органами исполнительной власти обеспечивает исполнение указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства РФ и международных обязательств Российской Федерации в области экспортного контроля. Скорее всего, схожие функции будут возлагаться и на другие государственные корпорации в их «зоне ответственности».

Таким образом, в правовой оборот вошли формы  некоммерческой организации, которые  можно именовать государственно-частными: в плане целеполагания и функционального назначения  государственные корпорации и компании исполняют роль государственных органов, в связи с чем наделяются некоторыми властными полномочиями; в плане хозяйственной деятельности они выступают в роли частных организаций. Можно при этом говорить об исключительном статусе государственной корпорации (либо государственной компании) в сфере как публично-правовых, так и частно-правовых отношений. О такой исключительности упоминается и в проекте концепции развития законодательства России о юридических лицах, который представил Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства³⁰

Использование исключительного статуса такого рода целесообразно в тех случаях, когда речь идет об уникальном юридическом  лице, которое не укладывается в  какую-либо классификацию юридических  лиц, например о Центральном банке. Авторы проекта считают, что следует  преобразовать государственные  корпорации в организации тех  форм, которыми они, по сути, и являются, как то: в органы публичной власти («Росатом» и «Олимпстрой»), фонд (Фонд содействия развитию ЖКХ), и хозяйственные общества со 100-процентным государственным участием («Роснанотех», «Ростехнологии», Внешэкономбанк и Агентство по страхованию вкладов).

Список 500 крупнейших компаний России журнала «Финанс» («Финанс-500»)

25 крупнейших  компаний по активам