Адаптацiя Европейського досвiду управлiння мiсцевими фiнансами в Украiнi

АДАПТАЦІЯ ЄВРОПЕЙСЬКОГО  ДОСВІДУ УПРАВЛІННЯ МІСЦЕВИМИ ФІНАНСАМИ  В УКРАЇНІ

Наближення українського суспільства до стандартів життя  європейських країн ставить на порядок  денний питання про відтворення  бюджетного процесу на демократичних  та ринкових засадах.

В українській економічні літературі проблематика системи управління фінансовими потоками на місцевому  рівні й орієнтації витрат місцевих бюджетів на соціально-економічний  розвиток висвітлюється у працях відомих вчених В.І.Кравченко, К.В.Павлюк, В.В.Зайчикової, С.В.Слухая, В.І.Борденюк та ін. Проте багато проблем ще залишаються  нерозв'язаними. У процесі дослідження  було узагальнено розробки таких  видатних вчених, як Барановський М., Василенко  В., Заставний Ф., Лексін В., Коломійчук В., Саймон Г., Смирнов Е., Швєцов А. та ін.

Метою статті є формулювання основних напрямків удосконалення  механізму формування і виконання  місцевих бюджетів з урахуванням  європейського досвіду.

Одним з ключових завдань  Міністерства фінансів України є  впровадження програмно-цільового  підходу до складання та виконання  бюджету, виконання бюджетних призначень, використання бюджетних коштів для  визначених результатів й аналіз ефективності використання бюджетних  коштів, забезпечення прозорості бюджету. Чинна донедавна практика бюджетування забезпечувала виконання зобов'язань  та була спрямована на утримання установ, які виділяють кошти для надання  громадських послуг. Така система  не забезпечувала прозорості, відкритості, гнучкості бюджетного процесу, що створювало умови для неефективного використання бюджетних коштів, безвідповідальності  владних структур за отримані результати, порушення основних економічних  принципів - ефективності та результативності.

Спрямованість на ефективне  використання та кінцевий результат - саме такий підхід використовують при  плануванні бюджету розвинені країни світу, в тому числі ЄС, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія. З прийняттям Бюджетного кодексу у 2001 році та Концепції  застосування програмно-цільового  методу у бюджетному процесі у 2002 році Україна поступово переходить на програмно-цільовий підхід у формуванні державного бюджету. Практика розроблення  програм застосовується в Україні  з початку 2004 року лише на державному рівні. Чинні законодавчо-нормативні акти потребують подальшого розширення сфери реалізації методу на місцях - на рівні місцевих бюджетів. Загальною  проблемою для фахівців та науковців  лишається визначення показників (системи  показників) ефективності та результативності використання бюджетних коштів відповідно до програми. Невирішеними лишаються питання про застосування наявної програмної класифікації на рівні місцевих бюджетів, що унеможливлює бюджетний процес.

Активізація роботи з розроблення  програм фінансування суспільних потреб на місцях принципово неможлива без  конструктивного діалогу між  органами влади та місцевого самоврядування з територіальними громадами. З  одного боку, вичерпали себе механізми  співпраці народних депутатів зі своїми виборцями, хоча саме народні  представники в органах місцевого  самоврядування повинні забезпечувати  зв'язок владних структур з громадянами, виконувати їхні накази, реалізовувати  політику надання гарантованих суспільних послуг кожному громадянинові свого  округу. З іншого боку, не створено нових  органів та відповідних механізмів взаємодії представників громадськості  з представниками влади. Кожен фінансовий план потребує, за згодою громади, виділення  пріоритетних проектів, передбачає постійні консультації з громадою на місцях. Для громади вкрай важливо  не лише знати свої права, отримати інформацію та формувати стратегію  розвитку регіону, а й брати участь у виробленні важливих рішень, втілювати  їх у життя.

Непублічність прийняття  рішень та здійснення державної політики стало одним із головних аргументів у критиці України з боку міжнародної  спільноти, що підсилювало негативне  ставлення до країни з боку партнерів, насамперед ЄС, і негативні настрої  у суспільстві. Відновлення довіри органів місцевого самоврядування з боку територіальних громад - головне  завдання місцевої влади, що потребує розроблення та впровадження механізму  взаємодії між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні.

Базуючись на європейському  досвіді місцевого управління фінансами, слід зазначити, що одним із основних завдань для органів державної  влади на всіх рівнях сьогодні є  формування нового типу державного службовця. Принципово важливо прищепити державним  службовцям новий стиль управління, дбати про зацікавленість у досягненні результатів. Формування бюджету заради результатів є не лише зміною методу фінансового планування, а й складником загальних змін у процедурі здійснення державних завдань та оцінювання результатів діяльності. Орієнтація на виконання є не простою ревізією бюджетних процесів, а процесом зміни  стилю управління та поведінки у  державному секторі. Фінансове планування, орієнтоване на результат, містить  такі елементи, як децентралізація  бюджету, стеження за виконанням, діловий  стиль витрачання коштів, а також  управлінська самостійність та відповідальність.

Фінансова та бюджетна децентралізація - ще один із головних принципів формування бюджетів у європейських країнах. І  хоча в Україні ступінь бюджетної  централізації ще досить високий і далі існує принцип формування бюджету "згори-вниз", певні зрушення у цьому напрямку уже маємо.

Реформування фінансового  сектору має здійснюватися таким  чином, щоб створити умови для  становлення й розвитку альтернативних систем надання комунальних та суспільних послуг. У ринкових умовах економічне та політичне середовище ґрунтується  на приватному секторі. На сьогодні в  Україні суспільні послуги "безкоштовні" для споживачів і немає можливості виміряти їхню економічну ефективність. Зважаючи на іноземний досвід, є  потреба створення умов для розвитку альтернативних систем надання суспільних послуг. Так, наприклад, у країнах  Центральної Європи дуже швидко відбулося  реформування традиційних методів  надання суспільних послуг, чому сприяли  чотири основні елементи ринкового  середовища: надання послуг приватними організаціями, участь приватних організацій  у виробленні суспільних послуг, використання у комунальній сфері ринкових механізмів та необхідність становлення  громадянського суспільства, тобто  зміна у процесах ухвалення рішень та інституційних умовах державного управління і державних структур. Становлення системи альтернативних способів надання послуг - явище, властиве складному соціальному та економічному перетворенню суспільства.

Виділяють такі головні види альтернативних способів надання послуг:

•-       видача контрактів на комунальні послуги;

•-       запровадження  програм будівництва, експлуатації, передачі;

•-     передача прав та обов'язків щодо надання послуг у певній місцевості упродовж певного періоду часу;

•-  надання послуг на місцевому рівні неприбутковими організаціями та доб­рочинними товариствами;

•-    використання ваучерів (наприклад, продовольчі талони або інші види субсидій на користь споживачів).

На розвиток тих чи інших  видів альтернативних способів надання  послуг впливає ціла низка чинників, серед яких - законодавче та фінансове  середовище країни, специфіка сфери, в якій вони надаються, ринкові умови  тощо. Цікавими є особливості та досвід інших держав у цій сфері. Так, наприклад, у Великій Британії на отримання підряду місцеві  органи влади змушені порівнювати  свою ефективність з ефективністю приватного сектору. У французькій централізованій  структурі існують форми договірних відносин з монополістичними державними компаніями у сфері комунального господарства. У німецькій традиції внутрішній ефективності державних  організацій віддається перевага перед  ринковими стимулами. Щодо країн  Центральної Європи, то найкращих  результатів досягли тут Польща та Угорщина, де закріпилася практика видачі контрактів. В Угорщині у сфері суспільних послуг існують дві групи послуг, у наданні яких беруть участь зовнішні виробники. Укладаються контракти між муніципалітетом як клієнтом і виробником послуг у сфері прибирання твердих відходів та центрального опалення. Зовнішні компанії (недержавні та немуніципального підпорядкування) забезпечують похоронну службу, водопостачання, каналізацію, обслуговування плавальних басейнів та прибирання твердих відходів.

Отже, європейські держави  мають уже значний доробок  у сфері бюджетної політики, корисний і цікавий для України. Впровадження міжнародних стандартів прозорості бюджетного процесу та звітності  про результати виконання бюджету, забезпечення доступності їх для  суспільства й інвесторів є одними з першочергових заходів, визначених Кабінетом Міністрів України. Базуючись  на досвіді європейських країн, в  тому числі й держав - нових членів Європейського союзу, сьогодні формується нова ідеологія бюджетного процесу, стрижнем якої є націлення на результат, а не процес, тобто виконання визначених завдань і отримання конкретних результатів на засадах ефективного  використання ресурсів.

Зарубіжний досвід місцевого  оподаткування

У міжнародній термінології місцеві податки і збори визначаються як локальні податки,які є основною статтею доходів місцевих бюджетів у більшості західних держав.

У середині 90-х рр. за рахунок  місцевих податків формувався 61% комунальних  доходів у Швеції, 51%-у Данії, 46%-у  Швейцарії, 43%- у Норвегії, 36%-у Франції, 34%-уФінляндії, 31%-у Іспанії. Дуже високий  цей показник в США.Водночас у  Греції він становить лишень 2%,у  Словенії,Румунії,Нідерландах-5,в Угорщині-4,в  Болгарії-1,в Латвії-6%.

В наслідок багатовікової  еволюції на Заході склалася розгалужена  система місцевих податків і зборів,характерною  особливістю яких є:

• Численність:у Бельгії запроваджено 100 місцевих податків і зборів,в Італії-70%,у Франції більш як 50.Разом з тим в окремих країнах застосовується лише кілька місцевих податків,а у Великобританії,наприклад,-лише один(до 1990 р.це був податок з нерухоиого майна.Урядом Маргарет Тетчер його замінено на подушний податок,який також вважається майновим);
• Масовість:податки сплачуються практично всім дорослим населенням,незалежно від соціального статусу та рівня доходів.Наприклад в США в бюджеті сім’ї з чотирьох осіб з річним доходом50тис.дол.платежі за всіма місцевими податками становлять у середньому 4,4тис.дол.щорічно-8,9%її доходів.У цілому цей показник в окремих штатах мінімальний і дорівнює3,5,а в інших сягає 14% доходів сімей зазначеної категорії;
• Регресивність:частка місцевих податків і зборів зменшується стосовно сукупного розміру доходів,якщо доходи  зростають.У той же час частина країн щодо головни х місццевих податків застосовують прогресиивні ставки оподаткуваня(Фінляндія,Норвегія,Іспанія,Швеція,Швейцарія)при оподаткувані особистого майна громадян;
• Застосування права податкової ініціативи.В унітарних країнах місцеві органи влади,як правило,такого права на мають.Усі види місцевих податків запроваджуються законами,які ухвалює парламент країни.Місцеві органи влади мають повноваження щодо встановлення ставок податків у межах законодавчо визначених їхніх граничних рівнів.До компетенції місцевих органів влади включено також право приймати рішення про запровадження місцевих податків,визначених законодавством.У деяких країнах застосовується інша модель контролю центрального уряду за місцевими податками.Місцеві органи влади самостійно встановлюють місцеві податки та зюори ,а центральна влада обмежує їхні максимальні стваки.З1983р.така практика діє вНорвегії та Бельгії.У федеративних державах основне коло питань місцевого оподаткування перебуває в компетенції суб’єктів федерації.Види місцевих податків встановлюється органами влади штатів у США,кантонів-у Швейцарії,владними структурами провінції Квебек-у Канаді.ставки місцевих податків у цих країнах визначають муніцепалітети.Разом з тим і в більшості федеративних країн зеконодавство федерації певною мірою регламентує застосування місцевих податків і зборів.

Основні моделі податкових систем місцевих органів влади.В основі лежмть спосіб ,за допомогою якого встановлюються до місцевих бюджетів окремі місцеві податки.Розглянемо це на прикладі прибуткового податку.

Перша модель.У ФРН, Австрії, Іспанії, Люксембурзі місцеві органи влади автоматично отримують фіксований відсоток від прибуткового податку по країні,який зараховується до всіх рівней бюджетів.

Друга модель.У Бельгії, Канаді(крім Квебеку), Данії, Норвегії місцеві органи влади самостійно встановлюють додаткові місцеві надбавки до ставок прибуткового податку,що надходить до центрального бюджету.

Третя модель.Місцеві органи ціілком самостійно встановлюють ставки оподаткування та його базу з прибуткового податку.Відповідні місцеві податки не враховуються центральним урядом при визначенні прибуткового доходу для податків,які надходять до центрального бюджету.Така модель податкової системи застосовується у Швейцарії,провінції Квебек(Канада),та в деяких інших країнах.У США місцеві сиавки прибуткового оподатку враховуються при визначенні ставок цього податку до центрального бюджету.

Місцеві податки за формою встановлення їх та за способом зарахування до місцевих бюджетів також поділяються на три групи:

• Перша група:прямі й непрямі місцеві податки,яуі майже в усіх країнах запроваджуються місцевими органами влади і повністю надходять до їхніх бюджетів.Прямими податками в цій групі є промислвий податок,податки на нерухоме майно фізичних осіб,на землю,автомобілі,професію тощо.Непрямими податками в цій групі є індивідуальні і місцеві акцизи на споживання предметів широкого вжитку та інших ресурсів.Це акцизи на бензин,алкогольні напої та інші товари.В Японії-акцизи на споживання газу та електроенергії.У Великобританнії місцевих непрямих податків не має;
• Друга група податки,що встановлюються місцевими органами влади як надбавки для загально державних податків або їх відрахуваняя від них(місцеві надбавки до земельного та сільськогосподарського податку в Італії,відрахування від прибуткового податку фізичних осіб,податок на прибуток корпорації в США,надбавка до податку на додану вартість у Франції та інше);
• Третя група місцевих податків найбільша.Серед них: податки на зайняття торгівлею,на собак.на розваги,на видовища,на володіння транспортним засобом,на торгівлю спиртними напоями,на надання ліцензій на спадщину,на подврунки,на осіб,котрі влодіють двома квартирами,на мисливство та рибальство,на відкриття питних закладів,готелів,на прибирання вулиць,готелів і ліквідацію побутових відходів,на кар’єри,на рекламу та інші(подібних податків як правило центральна влада не стягує).