2707-KON 
 
 

Тема 22. Правовое регулирование  инвестиционной деятельности в Российской Федерации

      Анализ  действующей в Российской Федерации  нормативной базы в области экономических и финансовых отношений, а также основных направлений и тенденций процесса создания новых элементов этой базы позволяет установить, что в этих направлениях имеют место существенные проблемы¹.

      Как правило, они проявляются в недостаточно высокой эффективности экономико-правовых норм, т.е. в ситуациях, когда эти нормы, несмотря на их существование и определенный характер, либо игнорируются или не действуют де-факто, либо в ситуациях, когда применение этих норм затруднено в силу их недостаточной конкретности или противоречия с другими, регулирующими те же правоотношения, нормами².

      Кроме того, в условиях становления и  широкомасштабного развития в Российской Федерации предпринимательской  деятельности как основы экономического базиса развитой экономической, социально-политической государственной системы, на первый план вышли проблемы государственно-правового регулирования юридического режима предпринимательской деятельности, основными чертами которого и в то же время областями потенциальных проблем, являются: 1) гарантированная законом свобода форм и методов хозяйствования; 2) свободное определение направлений хозяйственной деятельности; 3) самостоятельность в выборе контрагентов, распоряжении средствами, имуществом, прибылью; 4) ответственность субъектов предпринимательской деятельности за соблюдение соответствующих нормативно-правовых актов; 5) государственная поддержка и защита субъектов предпринимательской деятельности; 6) возможность юридической защиты интересов и прав таких субъектов.

      Условием  успешного развития предпринимательской деятельности в России и обеспечения государственных гарантий этой деятельности также является правильное применение совокупности различных юридических норм как частного, так и публичного права, регламентирующих построение экономических и финансовых отношений.

      Развитие  экономической и, в том числе, инвестиционно-финансовой деятельности в России обусловливает появление  большого числа правовых норм, эту  деятельность регулирующих. К 2000-2001 гг. стала очевидной множественность  правовых актов в этих сферах.

      Прежде  всего, речь идет о законах, которые должны конкретизировать и развивать соответствующие положения ГК РФ. На федеральном уровне действуют законы об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг, о защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг, об иностранных инвестициях, об инвестициях в форме капитальных вложений, о конкуренции на рынке финансовых услуг и др³. Интенсивно развивается и соответствующее законодательство субъектов РФ. Многие отрасли законодательства РФ содержат институты, акты и нормы, посвященные экономической и инвестиционной деятельности, особенно полно они представлены в гражданском и хозяйственном законодательстве. Их немало и в финансовом, трудовом, административном, конституционном законодательстве, причем в этом направлении развивается не только материальное, но и процессуальное право.

      Даже  в правовых областях, регулирующих социально-политическую сферу, есть нормы  о предпринимательской деятельности (например, право осуществлять ее при  соблюдении соответствующих условий предусмотрено для таких субъектов, как некоммерческие организации, общественные объединения, образовательные учреждения). Также в регулировании экономических отношений должны всесторонне использоваться нормы международного права, действующие на территории России (договоры и соглашения по экономическим и инвестиционным вопросам).

      Одним из важнейших элементов нормативно-правового  регулирования хозяйственной жизни  страны в сегодняшних российских условиях является совокупность норм, регулирующих инвестиционные процессы и деятельность инвесторов. Ввиду большой значимости инвестиционных процессов для развития экономической и социальной сфер государства, нормы различных отраслей права, имеющие отношение к инвестиционной деятельности, приобретают особое значение: от их наличия, содержания и правильного применения зависят темпы и направления развития инвестиционного потенциала государства.

      Вместе  с этим в сегодняшних условиях в сфере нормативного регулирования  инвестиционных процессов и деятельности инвесторов имеется целый ряд проблем, в связи с чем перед специалистами в области права и экономики стоят задачи всемерного совершенствования правовых норм и практики их применения.

      Инвестиционная  деятельность и инвестиционные процессы представляют собой особое экономическое и правовое явление, выполняющее роль одного из определяющих факторов социального, экономического и политического роста регионов и государства в целом. Общественная значимость инвестиционной деятельности состоит в том, что необходимым звеном рыночного механизма является возможность обеспечения свободного движения финансовых средств между субъектами рынка в направлении их более эффективного использования (т.е. возможность перетекания капиталов из сфер, где они имеют невысокую рентабельность, в сферы с более высокой рентабельностью). Существование подобной системы является условием нормального функционирования механизмов рыночного регулирования производства и сбыта товаров и услуг. Основным же способом практической реализации такого движения капиталов являются процессы вложения имеющихся средств юридическими, физическими лицами, государством в хозяйственные объекты, различные активы и имущество, ценные бумаги и новые виды деятельности - т.е. инвестиционные процессы и инвестиционная деятельность.

      Общеправовой основой системы российского законодательства, регулирующей инвестиционную деятельность как имущественные отношения равноправных сторон (физических и юридических лиц) и как одну из разновидностей предпринимательской деятельности в целом, является гражданское законодательство; ее центральное звено - ГК РФ

        Наряду с нормами ГК РФ деятельность инвесторов на территории Российской Федерации регламентируют также нормы административного законодательства, устанавливающие порядок и процедуру государственной регистрации коммерческих организаций с иностранными инвестициями и иных организационно-правовых форм инвестиционной деятельности, а также общие принципы и порядок фискально-надзорных и иных взаимоотношений отечественных и иностранных инвесторов с государством и уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов РФ и муниципальными органами.

      К законодательным  актам такого рода можно отнести, например, федеральные законы "О  конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г. N 948-1⁴, "О естественных монополиях" от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ⁵, "О рекламе" от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ⁶ и ряд других законодательных актов, а также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, регламентирующие, например, порядок лицензирования отдельных видов хозяйственной деятельности, порядок и процедуру государственной регистрации коммерческих организаций и другие нормативные правовые акты.

      Финансовые  отношения государства с иностранными инвесторами, носящие надзорный и фискальный характер применительно к различным видам и формам деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации, регулируются российским налоговым законодательством, если иной порядок налогообложения не предусмотрен международно-правовыми договорами Российской Федерации с иностранными государствами по вопросам налогообложения.

      К законодательным актам в данной сфере относится и Налоговый  Кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ).

      Статьей 5 Закона об инвестиционной деятельности были провозглашены равные права всех инвесторов (в том числе и иностранных) на осуществление инвестиционной деятельности в Российской Федерации. При этом не запрещенные законодательством формы вложения имущества и имущественных прав в объекты инвестиционной деятельности признаются неотъемлемым правом инвестора, охраняемым законом и гарантированным государством.

      Инвестиции могут, а в случаях, предусмотренных  действующим российским законодательством, должны быть застрахованы. Отдельно оговаривается в Законе об инвестиционной деятельности режим ответственности субъектов инвестиционной деятельности, а также основания прекращения или приостановления инвестиционной деятельности в Российской Федерации.

      Так, при несоблюдении требований действующего российского законодательства и обязательств, предусмотренных в договорах (контрактах) между субъектами инвестиционной деятельности, последние несут имущественную и иную ответственность в порядке, установленном указанными актами.

      С другой стороны, государственные органы всех уровней при неисполнении или ненадлежащем исполнении принятых обязательств или возложенных на них на законных основаниях обязанностей по осуществлению инвестиционной деятельности несут имущественную ответственность по своим обязательствам перед другими субъектами инвестиционной деятельности.

      На  основании ст. 16 Закона об инвестиционной деятельности при реализации государственных  заказов федеральные органы исполнительной власти несут взаимную имущественную  ответственность с другими субъектами инвестиционной деятельности за неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств, включая возмещение причиненного ущерба, в том числе упущенную выгоду.

      Наконец, ст. 17 Закона об инвестиционной деятельности устанавливаются порядок и основания прекращения или приостановления инвестиционной деятельности со ссылкой на действующее российское законодательство.

      Если  инвестиционная деятельность, в нарушение  договора или соглашения, прекращается по инициативе инвесторов, инвесторы  возмещают другим участникам инвестиционной деятельности убытки, в том числе упущенную выгоду, вызванные прекращением выполнения своих обязательств по договорам (контрактам) с ними.

      Уполномоченные  государственные органы в установленном  законодательством, действующим на территории Российской Федерации, порядке могут прекратить или приостановить инвестиционную деятельность в случаях:

      - признания инвестора банкротом;

      - стихийных и иных бедствий, катастроф;

      - введения чрезвычайного положения.

      Включение в гражданско-правовые договоры так называемых ограничительных условий, обеспечивающих осуществление инвестиционной деятельности, делает правомерным вопрос о дополнительных мерах защиты экономически более слабой стороны в договоре, которые должно принимать государство с целью поддержания стабильности товарооборота и равновесия на товарных рынках, поскольку не исключается злоупотребление экономически более сильной стороной своего преимущества как собственника исключительных прав или заемных средств для установления монопольного господства на рынке того или иного товара или услуг. Чтобы исключить возможность таких злоупотреблений, эти договоры должны получать оценку антимонопольных или иных указанных в законе государственных органов как договоры, не содержащие в себе условий, нарушающих законодательство о конкуренции и ограничении монопольной деятельности на товарных рынках. Видимо, следует давать оценку условиям таких договоров индивидуально, а не пытаться, как это предлагалось в литературе, предусмотреть в законе пределы сроков действия договоров (использования займов) или вид договора (лизинговые соглашения) и др. общего характера критерии, подобно тем, какие установлены для определения доминирующего положения хозяйствующего субъекта на рынке⁷.

      Индивидуальный  подход к анализу условий договоров, связанных с инвестиционной деятельностью, с точки зрения соответствия их правилам конкуренции на рынке, необходим в каждом случае использования договорно-правовых форм инвестиций, чтобы, по крайней мере, не нарушать основной принцип гражданско-правовых отношений в части соблюдения равенства сторон в договоре и принципа свободы договоров. Практика применения законодательства о конкуренции к указанным гражданско-правовым договорам, подробно освещаемая в зарубежной литературе, как правило, позволяет выработать единообразные подходы в оценке указанных договоров с точки зрения защиты интересов экономически более слабой стороны. Единообразные подходы в отношении оценки договорных форм иностранных инвестиций, видимо, должны получить прописку и в Законе об иностранных инвестициях. При оценке договоров, используемых для осуществления инвестиционной деятельности иностранными лицами, следует исходить из того, что он является договорно-правовой формой иностранной инвестиции, т.е. учитывать, во-первых, что договор направлен на установление длительных экономических отношений, а во-вторых, государственное регулирование должно обеспечивать защиту экономически более слабой стороны в договоре, в качестве каковой может оказаться либо иностранный инвестор, либо отечественный предприниматель.

      Оценка  органом государства в каждом конкретном случае условий гражданско-правовых договоров, рассматриваемых как  инвестиционная деятельность, является более эффективным способом регулирования  отношений, связанных с инвестициями, в том числе и с иностранными инвестициями, чем система лицензирования отдельных видов договоров, в частности система, применяемая в российской практике к отношениям по лизингу. Избранный метод регулирования иностранных инвестиций путем лицензирования лизинговых договоров, по мнению Н.Г. Дорониной и Н.Г. Семилютиной, противоречит принципам регулирования гражданско-правовых отношений, закрепленным в ГК РФ, а также положениям многосторонних международных договоров в области международной торговли. Система лицензирования в области иностранных инвестиций является разрешительной и создает препятствия для заключения лизинговых и иных соглашений в международной торговле. Отказ от системы лицензирования отдельных видов договоров не означает, однако, невозможность иным способом регулировать отношения, связанные с договорными формами инвестиций, в том числе и с иностранными инвестициями⁸. Государственные органы могут осуществлять регулирование указанных отношений путем оценки условий договоров с точки зрения их соответствия законодательству о конкуренции в рамках административно-правовых отношений государства с иностранным инвестором. Осуществление защиты более слабой стороны в гражданско-правовом договоре в российском законодательстве производится на основе антимонопольного законодательства или на основе специально принятого закона, как, например, осуществляется защита прав потребителя на основе Закона о защите прав потребителя. Защита прав иностранного инвестора в лизинговом соглашении могла бы осуществляться на основе Закона об иностранных инвестициях, если бы в нем была предусмотрена соответствующая процедура, обеспечивающая защиту прав частного инвестора в договорно-правовых формах осуществления иностранных инвестиций, в том числе и при рассмотрении лизинговых договоров как договоров, направленных на осуществление инвестиционной деятельности.