Конституционно-правовые основы федерализма в России

Чикова  Наталья Витальевна

Студентка 29 группы

ОИ МГЮА им. О. Е. Кутафина

Конституционно-правовые основы федерализма  в России.

Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный»  имеют общий корень и происходят от латинского «feodus», что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, союза. Следовательно, исходный смысл федерации или конфедерации заключатся в том, что они создаются и функционируют на основе соглашения между субъектами, вступающими в определенный союз. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно изменилось и под влиянием политической практики приобрело ряд новых значений. Федерациями, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом не добровольного волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели.¹

Тезис о наличии «федеративной природы» России широко распространен. Однако из истории нашего государства вовсе  не следует наличие у него некой  «федеративной природы». Московское царство, а за ним и Петербургская империя формировались не путем объединения равностатусных земель, а через присоединение (добровольное или насильственное) окраинных земель к ранее сложившемуся государственному ядру, причем присоединяющиеся территории в большинстве случаев теряли при этом все атрибуты государственности. Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унификации системы управления в метрополии и некоторыми особенностями управления на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмирате). Советское государство было федерацией только по некоторым формальным признакам (наличие квазигосударственных институтов в территориях, двухпалатный парламент с особыми нормами представительства национальных республик и т.д.). Но реально оно характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жесткой иерархической структурой управления. Элементы действительной автономии и самобытности возникали в основном явочным порядком, существовали неявным для Москвы образом и периодически осуждались как проявление «местничества».

Еще одним  доказательством, приводимым в пользу федеративной природы России, является ее полиэтнический характер. Нерусские  народы России совокупно составляют около 15% населения.² Создание национальных квазигосударств на территориях с высоким процентом нерусского населения произошло в специфических условиях послереволюционных лет и монопольного господства идеологии, для которой право этносов на самоопределение вплоть до государственного отделения было одним из незыблемых постулатов. Между тем, создание таких квазигосударств –далеко не единственный способ решения национального вопроса и обеспечения интересов национальных меньшинств. Этническая федерация – это чисто социалистическое изобретение. Национально-территориальная федерация была как раз идеальным средством разрушения национальной обособленности, быстрейшим способом перемещать народы при видимости заботы об их национальном благополучии. Оказываясь вне границ свои национальных образований, люди быстро теряли этническую идентичность, превращаясь в новую социальную общность – советский народ. Гениальное изобретение Ленина – национально-территориальная федерация – прекрасно на протяжении всех семи коммунистических десятилетий исполняла возложенную на нее задачу перемешивания наций, уничтожения национальных корней культуры.

Таким образом, в природе России нет  ничего такого, что фатально предопределяет выбор в пользу федерализма. Федерализм для России – не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными вещами – необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации управляющих систем по мере усложнения систем, являющихся объектом управления и т.д. Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти.

Федерализм  стал в России действительной конституционной  нормой лишь 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном референдуме одобрили текст своего нового Основного закона. Конституция наследовала многие черты централизованного государства. В частности, сохранились централизованные судебная система и правоохранительные органы. Однако и здесь не обошлось без противоречивого компромисса: руководители региональных отделений федеральных структур власти назначались с согласия руководства регионов. Вместе с постоянной нехваткой средств федерального бюджета на содержание региональных отделений указанное выше обстоятельство ставило эти отделения в зависимость от региональных властей. В результате федеральные полномочия плавно перетекали в региональные, размывалась грань между полномочиями разных уровней власти, а значит и сам фундамент федерации.

РФ стала  преемницей СССР, не только унаследовав место Советского Союза в Совете Безопасности ООН, его долги, собственность, находившуюся на территории РСФСР и за рубежом, частично – территорию, но и в значительной степени воспроизведя форму организации советского государства. Нынешний российский федерализм, несомненно, больше напоминает не федерализм внутри РСФСР, входившей в состав СССР, а способ организации Советского «союзного» государства, то есть СССР.

А. Е. Козлова³ считает, что Россия была провозглашена федерацией резолюцией Всероссийского Учредительного Собрания от 18 января 1918 г⁴, так как в данном документе говорилось о « Российской Демократической Федеративной республике». Однако, процесс федерализма, по мнению В. В. Иванова, открыла Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, утвержденная III  Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 года. Декларацией учреждалось Российская Советская Федеративная Социалистическая республика (РСФСР).⁵

Утвержденная 10 июля 1918 года Конституция РСФСР  по своей сути была конституцией унитарного государства с наметившимися федеративными элементами. Б. Д. Плетнев⁶ писал : «Современная Советская Россия не может быть признана федеративным государством, но в равной степени ее нельзя, очевидно, причислить к унитарным государствам».

С 1923 года началась реформа системы государственного устройства – в виде экономического районирования, в ходе которого старые административные единицы – губернии и пр. – в соответствии с требованиями новых экономических и хозяйственных  реалий  укрупнялись и преобразовывались в края и области. Впервые различия между краем и областью было формально проведено в 1924 году, в решении II сессии ВЦИК XI созыва, где указывалось, что край, в отличие от области, включает в свой состав национальные образования.⁷Хотя, как хорошо известно, ни тогда, ни в дальнейшем, при решении вопросов государственного устройства это правило не соблюдалось.

В 1920-х  годах стали образовываться округа и районы, имевшие специальные  статусы, предопределенные национальными. Географическими и хозяйственно-экономическими факторами, - национальные округа и национальные районы. Их создание  официально объявлялось одной из форм реализации национальной политики Советского государства. Они образовывались постановления ВЦИК.

Все ныне существующие автономные округа РФ изначально создавались как территориальные единицы краев и областей. Первым был создан Коми-Пермяцкий национальный округ в 1925 году. Агинский Бурят –Монгольский и Усть-Ордынский Бурят – Монгольский национальные округа были  образованы в 1937 году.

Сталинская  Конституция СССР1936 года взяла курс на сверхцентрализацию и уточнила статус автономных советских социалистических республик и автономных областей.

С принятием  Конституции РСФСР 1978 года автономные республики стали советскими социалистическими государствами и были определены сферы исключительного ведения республик и их ограниченного территориального верховенства.

В 1989 году начались радикальные реформы системы  государственного устройства  СССР. 27 октября 1989 года были приняты законы РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР» и «о выборах народных депутатов РСФСР», в соответсвии с которым, в частности, в РСФСР учреждался новый высший орган государственной власти – Съезд народных депутатов. Изменилась конструкция Верховного Совета РСФСР – он стал двухпалатным (Совет Республики и Совет Нацилнальностей), что, по мнению С. А. Авакьяна⁸, означало придание ему «черт, характерных для парламента федеративного государства».

Следующим этапом развития официальной российской доктрины стало заключение 31 марта 1992 года Федеративного договора, которым не учреждалась новая федерация, а преобразовывалась уже существующая. Однако лишь Конституция РФ, по мнению А. Н. Лебедева⁹, определила, что республика, край, область, город федерального значения, автономная область – это равнозначные носители статуса субъекта Федерации.

 Вопросы государственного устройства России являются ключевыми для развития страны, они во многом определяют ее политическую, экономическую и социальную стабильность. Начиная новый этап реформ, бывший Президент РФ Владимир Путин объяснял их необходимость тем, что неэффективность экономических реформ в России во многом связана с нерешенностью вопроса государственного устройства, политической нестабильностью, несоответствием регионального законодательства федеральному. Поэтому главной задачей современного этапа реформирования в России он провозгласил - укрепление вертикали государственной власти. Инициативы бывшего Президента РФ Владимира Путина по реформированию государственного устройства, причем, реформирования - с преобладанием унитаристских начал, поставили страну в условия, когда вновь стал неопределенным вопрос о перспективах федерализма в России.¹⁰

Еще Пьер-Жозеф  Прудон ¹¹(1809-1865) говорил об универсальности опыта федеративного развития. Он, в частности, отмечал, что: «Федеративная система приемлема для всех наций и во все эпохи, потому как человечество, в сущности, прогрессивно во всех поколениях и независимо от расы, а политика федерации, являясь в высшей степени политикой прогресса, приходит на помощь любому народу в определенный момент, соответствующий режиму власти и состоянию морали и нравов» 1. Сентенция, высказанная Прудоном более 150 лет назад, остается актуальной и сегодня в нашем российском контексте.

В Конституции  Российской Федерации 1993 г. федерализм признан в качестве одного из основных направлений демократизации государства. В ст. 5 Основного Закона страны закреплено: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации». Федерализм, как принцип взаимоотношений Центра и субъекта Федерации предусматривает, что наряду с общегосударственными признаются и гарантируются интересы территорий и народов, проживающих в России.

Каким должен быть российский федерализм? Дискуссии на эту тему актуализировались в связи с развалом Советского Союза. Нерешенность фундаментальных теоретических и прикладных проблем развития российского федерализма отрицательно сказалась на политическом поведении масс, лишив их необходимых ориентиров к устройству собственного государства, оценке деятельности его различных звеньев.

Российской  Федерации удалось преодолеть острый политический кризис начала 90-х годов, сохранив, с одной стороны, государственную  целостность, с другой стороны, федеративное устройство государства. При строительстве новой Федерации принципиальный выбор был сделан в пользу общегражданского конституционного асимметричного федерализма. Конституция Российской Федерации закрепила равноправие регионов, хотя и содержит формальные различия их статусов.

Ползучая  ревизия Конституции, характерная  для первых договоров между федеральным  Центром и региональными органами власти, была остановлена. Вместе с  тем связанная со внутренней противоречивостью  действующей Конституции проблема соотношения договоров и федеральных законов получила вполне ясное решение в пользу федеральных законов. Установлены централизованная судебная система, основы организации местного самоуправления, основы политического плюрализма и избирательного права, регулирующие принципы и порядок избрания как федеральных, так и региональных органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления.

Дальнейшая  отработка механизмов развития федеративных отношений в строительстве правового, демократического социального государства остается узловым вопросом дальнейшей демократизации России.

Федерализм  для России пока продолжает оставаться в определенной мере ориентиром общественно-политического  и экономического развития, хотя в  этом направлении, сделаны очень важные шаги. Необходимость в теоретических и прикладных исследованиях проблем, вызванных к жизни противоречивыми этнополитическими процессами в обществе диктуется рядом обстоятельств.

Во-первых, опыт федерализации, происходящей с 1991 года в России, в частности, процессы, происходящие в республиках Северного Кавказа, Республике Северная Осетия - Алания, нуждаются в серьезном научном изучении, анализе и интерпретации.

В-третьих, 20-летний опыт формирования качественно  новых федеративных отношений в России убеждает в том, что всесторонняя интеграция – это объективно необходимый для любой Федерации процесс. Следует совершенствовать федеративное устройство России законодательными мерами, с учетом необходимых и законных потребностей всех субъектов Федерации. Не вызывает сомнений необходимость формирования такого типа федерализма, который предполагает организацию отношений между федеральным Центром и регионами на основе партнерства, разграничения предметов ведения и полномочий. Кавказе.