Убеждение и поощрение в государственном управлении

- возникают для решения задач и осуществления функций управления с целью удовлетворения публичных и индивидуальных интересов по инициативе любого из cy6ъектов этих отношений;

- характеризуются организующим началом (или свойствами организующего порядка), так как административно-правовые отношения - это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления;

- имеют особый правовой режим обеспечения законности и своей правой защиты; как правило, речь идет о трех способах: административном, судебном и прокурорском.

Думается, что в последней концепции есть определенное рациональное зерно. Она выглядит соответствующей реалиям административного права, поскольку со времен полицейского государства, когда государственное управление характеризовалось исключительно приказным характером, административное право обогатилось значительным числом методов воздействия на управляемые процессы, в том числе за счет методов стимулирования и поощрения. Представить себе управленческие отношения, с участием равных субъектов довольно сложно, поскольку управление как социальный феномен всегда предполагает подчинение одного субъекта другому, однако, равные по статусу управляющие субъекты таких отношений, вступая в отношения сотрудничества и коллективной деятельности, также находятся в административно-правовых отношениях.

Ученые Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев, В.М. Манохин демонстрируют альтернативный подход к выделению особенностей административных правоотношений. Они утверждают, что административно-правовые отношения в своей преобладающей части - организационные, что обусловлено содержанием исполнительной власти как организующей силы государства. Это означает, административно-правовые отношения сами по себе не существуют, а выполняют строго служебную роль. Они обеспечивают условия (производства и т.д.), согласование деятельности людей, координацию, охрану и развитие и т.д. Кроме того, автор отмечает, что административно-правовые отношения причисляются к группе тех отношений, которые вызываются к жизни посредством применения административно-правовой нормы. То есть "...сначала норма, ее применение, а затем - возникновение реального общественного отношения, правоотношения".. Этим ограничивается характеристика особенностей административных правоотношений.

Дмитриев Ю.А., Полянский И.А. и Трофимов Е.В выделяют следующие особенности:

1) Прежде всего, административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, из чего следует, что к основным свойствам административных правоотношений относятся и такие, как наличие корреспондирующих друг другу прав и обязанностей его субъектов, возникновение правоотношение на основе нормы права и в связи с ней и т.д. Кроме того, определяя родовую принадлежность административных правоотношений, не следует забывать, что они являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе определенный общественный, государственный интерес. Его выразителем является властный субъект государственного управления, являющийся одной из сторон административного правоотношения. Административные правоотношения непосредственно связаны с реализацией задач и функций исполнительной ветви государственной власти в процессе государственного управления.

2) Административные правоотношения носят властный характер, поскольку в процессе возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений реализуется государственное управление. Однако это не означает, что всегда одна из сторон такого правоотношения подчинена другой или что в административном правоотношении в обязательном порядке участвует субъект правоотношения, обладающий властными полномочиями в отношении другой стороны правоотношения. Тем не менее, административное правоотношение характеризуется обязательным участием "представителя" государства, пусть даже и не имеющего властных полномочий в отношении своего визави.

В основе каждого общественного отношения, возникающего на основе нормы административного права, лежит установка на присутствие императивного государственного участия в правоотношении. Например, в процессе административного обжалования решения налогового органа в вышестоящий орган подвластный субъект государственного управления (налогоплательщик) перестает зависеть от властного влияния органа, действия которого обжалуются. Более того, перед лицом вышестоящего налогового органа оба они (и управляющий, и подвластный) равны по закону. Между тем, процедура обжалования установлена императивными нормами административного права и отношения, возникающие на ее основе, безусловно, являются административно-правовыми.

В отношении данной особенности следует отметить, что распространенный термин "властеотношения" применительно к административно-правовым отношениям следует применять с осторожностью, поскольку властеотношения не подразумевают сами по себе присутствия правового регулятора этих отношений. Таким образом, административно-правовые отношения являются властеоношениями в том смысле, что представляют собой отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти государства, урегулированные нормами административного права.

3) Особенностью административных правоотношений является и чрезвычайно обширная сфера возникновения таких отношений - это сфера государственного управления или сфера реализации исполнительной власти государства. Насколько необозрима сфера влияния органов исполнительной власти и, прежде всего, Правительства РФ, определенная в ст. 114 Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" самым общим образом, настолько же невероятно обширна и сфера влияния административного права. Административно-правовые отношения могут возникнуть и в области обороны и государственной безопасности, и в сфере культуры, науки образования, и в сфере экономических отношений, и применительно к системе социальной защиты, т.е. везде, где государством средствами своих исполнительных органов проводится работа по управлению общественными процессами и явлениями. Вследствие этого административно-правовые отношения часто не похожи между собой. Действительно, немного общего можно найти между взаимоотношениями офицера и солдата в армии и взаимоотношениями между органом социального обеспечения и пенсионером. Тем не менее, возникающие между субъектами административного права общественные отношения, урегулированные нормами отрасли, всегда связаны с осуществлением государственного управления, и это их объединяет.

4) Административные правоотношения являются организационными. Это означает, что административные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в связи с реализацией исполнительной власти и связаны с ее организацией в широком смысле. Для того чтобы более или менее сложный управленческий процесс претворился в жизнь, необходимо организовать его участников для совершения тех или иных действий, организовать материальное, финансовое, техническое сопровождение процесса и т.д. Таким образом, государственное управление априори связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений. Собственно, само назначение исполнительной власти в системе ветвей государственной власти - организующее, поскольку законодательная власть занимается определением направлений движения, задач и целей в системе государственного управления, а исполнительная власть претворяет решения законодателей в жизнь, обеспечивает движение в заданном направлении, т.е. организует государственное управление.

5) Административные правоотношения отличают особый административно-правовой порядок разрешения споров участников правоотношений и своеобразный механизм действия института ответственности за невыполнение субъективных обязанностей, составляющих содержание правоотношения.

Первая из особенностей заключается в том, что разрешение спорных ситуациях, возникающих в процессе существования административного правоотношения, может осуществляться в рамках других административно-правовых отношений, возникающих на этот раз между лицом, инициирующим спор, и вышестоящей административной инстанцией, с одной стороны, и между лицом, к которому предъявляются претензии (это всегда государственный орган или должностное лицо), и этой же вышестоящей административной инстанцией. Таким образом, если в других отраслях права (гражданском, уголовном) решение спора всегда выносится за рамки правоотношений внутри отрасли - в ведение судебной инстанции, то в административном праве допустимо разбирательство и внутри самой системы. Однако не следует забывать, что ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому право на судебную защиту, в том числе на судебное обжалование решений и действий субъектов государственного управления.

Административная ответственность в отличие, скажем, от гражданско-правовой, наступает не перед стороной правоотношения, права которой нарушены, а непосредственно перед государством. В целом административная ответственность родственна уголовной. Различие между основаниями для привлечения к уголовной или административной ответственности зачастую лежит в плоскости степени тяжести совершенного правонарушения (большего или меньшего вреда, нанесенного общественным интересам).

3. Задача

Инвалид боевых действий на территории Афганистана И. 17 мая 2007 г. обратился в Администрацию города с просьбой бесплатно провести капитальный ремонт его квартиры. В просьбе И. было отказано, о чем 14 июня 2007г. он получил письменное уведомление за подписью заместителя главы Администрации. Посчитав решение Администрации города незаконным, противоречащим Федеральному закону «О ветеранах», И. 20 июля 2007г. решил подать жалобу на решение Администрации города в суд. Однако его сосед сказал, что И. опоздал подать жалобу, так как прошло больше месяца с момента получения им из Администрации города отказа в удовлетворении его просьбы. И. же, не послушав соседа, пошел с жалобой в суд. Оцените ситуацию и, основываясь на положениях законодательства РФ, обоснуйте правоту одной из сторон.

Конституция РФ в ст.2 провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина- обязанностью государства. Конституция РФ указывает, что права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием (ст.18).

Кроме того, обращение ветеранов с целью защиты своих прав в суд, предусмотрено ст. 27 Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах".

Порядок обжалования решений и действий, нарушающих права и свободы граждан, определен Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. N 4866-I.

В соответствии с указанным Законом каждый ветеран, вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций в соответствии с подп. 4 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ.

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

- нарушены права и свободы ветерана;

- созданы препятствия осуществлению ветераном его прав и свобод;

- незаконно на ветерана возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Ветеран вправе обжаловать также бездействие указанных органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой те же последствия.

Каждый ветеран имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Ветеран вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.

К официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод ветерана и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий (принятия решений).

В соответствии с Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы ветеранов, кроме:

- действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации;

- действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Ветеран вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если ветерану в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана ветераном, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе ветерана надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.