Перспективы совершенствования казначейской системы РФ

                  получает от главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных администраторов доходов федерального бюджета материалы, необходимые для составления бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета;

                  составляет на основании бюджетной отчетности, представленной главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Министерство финансов Российской Федерации;

                  составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основании отчета об исполнении федерального бюджета, отчетности и материалов, представленных органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации;

                  обеспечивает в пределах остатков средств на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации проведение кассовых выплат из бюджетов от имени и по поручению администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета, финансовых органов или получателей средств бюджета, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства;

                  осуществляет санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе;

                  осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные Бюджетным Кодексом и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Глава II. Перспективы совершенствования казначейской системы РФ

2.1 Роль Федерального Казначейства в бюджетном процессе

Становление казначейской системы происходит уже в течение длительного периода времени. Этот процесс сопровождается рядом трудностей. Он затрагивает интересы многих государственных структур и имеет не только сторонников, но и противников.

Роль Федерального казначейства в бюджетном процессе довольно значительна, так как на него возложено исполнение бюджета, а так же осуществляет управления доходами и расходами федерального бюджета и иными централизованными финансовыми ресурсами, находящимися в ведении Правительства, распоряжение средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках.

Органы казначейства представляют интересы государства и тем самым ставят под контроль деятельность других участников бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств утрачивают возможность управлять финансовыми потоками и сохраняют за собой лишь ограниченные права, связанные с распределением лимитов ассигнований о подведомственным получателям. Усиливается контроль над движением бюджетных средств на банковских счетах, счета федерального бюджета изымаются из коммерческих банков. Территориальные органы казначейства контролируют эффективность и целевое использование финансовых ресурсов на уровне отдельных бюджетополучателей. Ограничиваются права региональных органов власти по определению направлений использования средств федерального бюджета, полученных в форме дотаций, трансфертов, кредитов и займов, и др.

Федеральное казначейство организует исполнение и исполняет федеральный бюджет, а при наличии соответствующих соглашений – также бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Оно осуществляет операции со средствами бюджета, открывает и закрывает счета для зачисления и выдачи бюджетных средств в Центральном банке и уполномоченных кредитных организациях, ведет лицевые счета распорядителей средств и бюджетополучателей. Казначейство ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, оно осуществляет регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из бюджетных средств. При выявлении нарушений оно направляет распорядителям средств, бюджетополучателям и банковским учреждениям представления с требованием об их устранении, обеспечивает контроль за выполнением этих требований. Казначейство обладает правом приостанавливать операции по лицевым счетам распорядителей и получателей бюджетных средств, взыскивать в бесспорном порядке средства, используемые не по целевому назначению. В пределах своей компетенции оно может налагать штрафы.

Исполнение федерального бюджета осуществляется органами казначейство на счетах, открытых для учета доходов и средств в Центральном банке и его учреждениях (главных управлениях, расчетно-кассовых центрах). Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству; открывать или закрывать бюджетные счета без соответствующего его решения нельзя.

Основным принципом исполнения бюджета является принцип единства кассы. Он означает зачисление всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицит бюджета на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета. Соблюдение данного принципа необходимо для обеспечения единства бюджетной системы, сглаживания неравномерности поступления доходов в бюджет как по времени, так и по территориям. В России бюджеты всех уровней бюджетной системы исполняются на основе принципа единства кассы.

Все операции и средства бюджета отражаются в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Осуществлять какие-либо операции с бюджетными средствами, минуя систему балансовых счетов казначейства, запрещено. Казначейство несет ответственность за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами, полноту и своевременность зачисления средств на счета получателей. Оно отвечает за своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета, осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства. В сферу ответственности казначейства входит также финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, а также финансирование расходов сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

2.2 Пути совершенствования казначейской системы РФ

Прошедший 2008 год руководство Федерального казначейства характеризует как переходный в развитии казначейской системы в России. Весь этот период происходила подготовка к началу качественно нового этапа — к работе, которая должна базироваться на положениях бюджетного законодательства, вступившего в силу с 1 января 2009 г. Приступая к новому этапу работы, на основе опыта предыдущих лет руководством Казначейства были определены 12 наиболее значимых, приоритетных задач на среднесрочную перспективу:

                  Совершенствование системы бюджетных платежей.

                  Прозрачность и доступность информации о состоянии общественных финансов

                  Электронное казначейство.

                  Разработка и внедрение административных регламентов в рамках проводимой административной реформы.

                  Кассовое обслуживание государственных внебюджетных фондов.

                  Завершение проекта модернизации казначейской системы Российской Федерации.

                  Разработка и внедрение Концепции безопасности Казначейства России.

                  Мониторинг функциональной деятельности Казначейства России.

                  Технологическая регламентация.

                  Управленческий учет в системе Казначейства России.

                  Эффективная кадровая политика.

                  Оптимизация деятельности.

В целях совершенствования системы бюджетных платежей Казначейству предстоит улучшить процедуры доведения бюджетных данных от главных распорядителей до получателей бюджетных средств, совершенствовать операционную работу в органах Казначейства России, сокращать сроки проведения клиентских операций. Следует решать задачи развития системы управления средствами на едином счете федерального бюджета, минимизации наличного денежного обращения в секторе государственного управления, оптимизации механизмов уплаты платежей физических лиц в пользу публично-правовых образований. "Свободный доступ наших граждан к информации — это одна из самых значимых характеристик демократического развития", — отметил в одном из своих выступлений президент России. Для обеспечения прозрачности и доступности информации о состоянии общественных финансов — второй задачи Казначейства на трехлетнюю перспективу — планируется регламентировать порядок распространения информации об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для внешних пользователей, автоматизировать систему предоставления пользователям необходимой информации. Следует проводить анализ востребованности информации, предоставляемой участникам бюджетного процесса в соответствии с нормативно-правовыми актами, и ее оптимизации. Цель Казначейства — организовать такую систему формирования и представления бюджетной отчетности, при которой отчетность формируется и представляется заинтересованным пользователям максимально оперативно и является достоверной. Казначейству вместе с Минфином России необходимо решить вопрос о консолидации в секторе государственного управления информации о деятельности государственных корпораций. Кроме того, в целях дальнейшего совершенствования информационной политики Казначейством России в 2009 г. будет продолжена работа, направленная на совершенствование работы по информационному освещению своей деятельности. Будет проведен мониторинг информационной открытости интернет-сайтов Управлений по субъектам Российской Федерации, продолжена работа по модернизации интернет-сайтов Казначейства России. В рамках третьей задачи — реализации проекта "Электронное казначейство" — безусловно, необходимо продолжить развитие системы электронного документооборота с клиентами, в том числе обеспечение приема отчетности в электронном виде. Для реализации четвертой задачи — разработки и внедрения административных регламентов — до конца 2009 г. в рамках проводимой административной реформы запланировано разработать и утвердить четыре административных регламента по исполнению государственных функций, а в 2010 г. еще столько же. Таким образом, мы регламентируем государственные функции Казначейства России.

Разработка административных регламентов необходима для того, чтобы исключить избыточные административные процедуры и одновременно более четко раскрыть необходимые процедуры. Наша цель в этой работе — повышение качества исполнения государственных функций. Пятая задача обусловлена требованием Бюджетного кодекса РФ, согласно которому кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов с 1 января 2010 г. должно осуществляться Федеральным казначейством. В свое время была разработана Концепция по их кассовому обслуживанию. В 2010 г. планируется пилотное внедрение с тем, чтобы с 2011 г. качественно и в полной мере приступить к кассовому обслуживанию исполнения бюджетов фондов. 22 января 2009 г. было принято решение о переносе срока начала кассового обслуживания органами Федерального казначейства исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов на 2014 г. и внесении в связи с этим соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ. Несмотря на такую отсрочку, Казначейство планирует подготовить в 2009 г. нормативно-правовую документацию по указанному вопросу. Так же, в порядке пилотного внедрения, в 2011–2012 гг. Казначейство России намерено приступить к кассовому обслуживанию исполнения бюджетов Фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования. Шестым пунктом в списке стратегических дел Казначейства России значится завершение проекта "Модернизация казначейской системы Российской Федерации". Автоматизированная система Федерального казначейства (далее АС ФК) предоставляет как Федеральному казначейству, так и всем другим органам государственной власти и управления принципиально новый сервис по формированию любой нерегламентированной отчетности, основанной на информации, накапливаемой в нашей системе. Эта услуга позволит существенно облегчить работу главных распорядителей, распорядителей и получателей средств по исполнению возложенных на них полномочий. Существенно повысится эффективность работы самого Федерального казначейства за счет сокращения сроков выполнения операций, благодаря централизации хранения информации, исключения большого объема однотипных операций по консолидации данных и их передаче между уровнями системы, а также увеличения производительности оборудования, повышения качества и скорости связи. Принципиально поднимется уровень надежности и в том числе безопасности автоматизированной системы в связи с оптимизацией ее архитектуры, обеспечения полностью юридически значимого документооборота, сопровождаемого формированием подробной истории всех операций, а также путем создания современной катастрофоустойчивой инфраструктуры.

В 2009 г. планируется осуществить внедрение прикладного программного обеспечения АС ФК в трех пилотных регионах: Самарской, Саратовской и Ульяновской областях. Тиражирование системы будет осуществляться в два этапа: в 20 регионах "первой волны" — с 1 июля 2009 г., в остальных — с 1 января 2010 г. Также будет произведено техническое перевооружение органов Федерального казначейства. Предстоит замена серверов, персональных станций, обновление ведомственной транспортной сети, чтобы была четкая и непрерывная связь по всей стране. АС ФК должна стать базой для развития всей автоматизированной системы управления общественными финансами. Разработка и утверждение Концепции безопасности Казначейства России — наша седьмая задача. Концепция будет охватывать максимально широкий спектр угроз безопасности и способов их предотвращения. В ближайшее время предстоит также составить план мероприятий по внедрению концепции, после чего мы немедленно приступим к его реализации. Концепция безопасности будет утверждена установленным порядком и внедрена всеми органами Федерального казначейства. Восьмая задача — мониторинг функциональной деятельности Казначейства России. В целях проведения мониторинга функциональной деятельности Казначейства России, а также оценки результативности деятельности управлений центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства в ближайшее время нам предстоит разработать и внедрить соответствующие приказы. Мониторинг должен осуществляться по всем направлениям деятельности Казначейства России, формироваться в автоматизированном режиме, а его результаты должны использоваться для оценки качества выполнения территориальными органами своих полномочий. Данные мониторинга будут доступны для всех территориальных органов, давая возможность проводить сравнение собственных результатов деятельности с деятельностью других органов. В рамках девятой задачи по технологической регламентации и нормированию трудозатрат деятельности органов Казначейства России в 2009 г. нам необходимо будет произвести нормирование трудозатрат на осуществление функциональной деятельности Казначейства России при использовании прикладного программного обеспечения, а также внедрение соответствующего программного и организационного обеспечения. В настоящее время деятельность всех территориальных органов Казначейства России автоматизирована единым прикладным программным обеспечением и описана 66 технологическими регламентами, в которых осуществлена привязка ролей и конкретных сотрудников ко всем бизнес-процессам. Автоматизированная система позволит путем применения нормативов выполнения операций оценить эффективность работы подразделений и отдельных сотрудников, а также качество выполнения всех бизнес-процессов. Вся эта информация будет доступна руководству в различных разрезах и формах для принятия управленческих решений. Решение этой задачи обеспечит полное единообразие работы всех органов Казначейства России, оперативный мониторинг их деятельности и позволит снизить трудозатраты. К концу 2009 г. мы должны не только утвердить, но и внедрить 77 технологических регламентов. Десятая задача — внедрение управленческого учета по главе 100 "Федеральное казначейство", — является основой для внедрения бюджетирования по результатам в системе Казначейства России. В связи с реализацией одиннадцатой задачи — кадровой политикой, проводимой Казначейством России — особое внимание будет уделено проведению комплекса антикоррупционных мероприятий. В рамках мероприятий по проведению административной реформы, а также в целях реализации Национального плана противодействия коррупции, утвержденного президентом России, Федеральное казначейство разработало Программу противодействия коррупции в Федеральном казначействе на 2008–2010 гг. и план ее реализации, утвержденный приказом Федерального казначейства от 30 сентября 2008 г. № 257. Целью этой Программы является предупреждение причин и условий, порождающих возможность коррупции при исполнении Федеральным казначейством государственных функций. Программа основывается на разработке и реализации системы программных мероприятий, направленных на предупреждение коррупционных проявлений по следующим основным направлениям:

                  обеспечение действенных мер по профилактике коррупционных правонарушений;

                  совершенствование организации деятельности по размещению государственных заказов;

                  организация проведения правовой экспертизы проектов ведомственных нормативных актов с целью выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции;

                  формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции со стороны государственных гражданских служащих и т. д.

Необходим комплекс мер по формированию и обновлению кадрового резерва на замещение руководящих должностей, по организации эффективной модели профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров, а также по обеспечению интеллектуального и творческого развития молодых специалистов, работающих в системе Казначейства России.

Оптимизация деятельности — последний пункт в списке стратегических задач, стоящих перед Казначейством России. В 2009 г. с участием территориальных органов мы разработаем концепцию оптимизации органов Федерального казначейства. Результаты проводимых экспериментов по оптимизации сети в пилотных регионах с учетом результатов внедрения Автоматизированной системы Федерального казначейства будут использованы в 2010 г. при рассмотрении вопросов централизации ряда функций отделений на уровне Управлений Федерального казначейства по субъектам РФ. Необходимы они и для дальнейшего совершенствования казначейской системы исполнения бюджетов.

С 1 августа 2009 г. органы Казначейства России (в соответствии с совместными указаниями Минфина и Казначейства России) прекратят действия Соглашений и Регламентов, заключенных с неуполномоченными органами власти субъектов РФ. Связано это с тем, что финансовые органы 14 субъектов РФ в нарушение положений Бюджетного кодекса и законодательства о местном самоуправлении приняли на себя полномочия по кассовому обслуживанию исполнения 5160 самостоятельных бюджетов муниципальных образований, что составило порядка 22 % от общего количества муниципальных образований, имеющих самостоятельный бюджет. Также, начиная с текущего года, планируется реализовать возможность применения "смешанного варианта" кассового обслуживания. Он позволяет Казначейству обслуживать лицевые счета отдельных участников бюджетного процесса при обслуживании бюджета по варианту с открытием лицевого счета финансовому органу. Высшим исполнительным органам государственной власти субъектов РФ и администрациям муниципальных образований необходимо будет определиться с оптимальным для себя вариантом кассового обслуживания исполнения бюджетов. Еще одна задача, стоящая перед Казначейством, — это необходимость организации работы по кассовому планированию операций и управлению средствами федерального бюджета. Казначейству России предстоит продолжить начатую в апреле прошлого года работу по размещению средств федерального бюджета, обеспечив в 2009 г. поступление доходов в сумме 20 млрд. руб. В условиях возникших качественно новых рисков необходимо укреплять банковскую систему страны. Роль Казначейства в решении этой задачи состоит в том, чтобы минимизировать объемы обращения наличной денежной массы в секторе государственного управления. Совершенствование системы бюджетных платежей позволит ускорить оборачиваемость средств в экономике, повысить уровень ликвидности в банковском секторе, сократить теневой оборот наличных денежных средств. В нескольких регионах недостаточно применяются современные технологии выплаты заработной платы с использованием банковских карт. В связи с этим в 2009 г. на территории Краснодарского края планируется провести эксперимент по обеспечению получателей средств федерального бюджета наличными денежными средствами с использованием банковских карт. О предварительных итогах и предложениях по распространению указанного эксперимента на все субъекты РФ в ноябре 2009 г. будет подготовлен доклад в Министерство финансов РФ. Отдельного внимания заслуживает решение вопроса электронного документооборота с применением электронно-цифровой подписи. В этой сфере Казначейство России является пионером среди органов государственной власти. На настоящий момент юридически значимый электронный документооборот без подтверждения на бумажных носителях реализуется как между Казначейством России и его клиентами, так и между сотрудниками Федерального казначейства (охвачено более семи тыс. рабочих мест). Казначейством России создана крупнейшая система удостоверяющих центров, выдающих ЭЦП. Всего в систему электронного документооборота Казначейства России уже вовлечено свыше 102 тыс. участников бюджетного процесса (всего их около 243 тыс.). В 2009 г. Казначейству в первую очередь необходимо наладить электронный документооборот с Минфином России, чтобы ускорить ведение бюджетной росписи, доведение бюджетных данных до всех клиентов, упростить и ускорить переписку между Минфином и Казначейством. Одним из контрольных значений утвержденной Президентом РФ Стратегии развития информационного общества является увеличение к 2015 г. доли электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота до 70 %. Как в 2008 г., так и в последующие годы одной из основных задач, стоящих перед Казначейством России, является оптимизация функциональной деятельности и, как следствие, оптимизация деятельности всей сети территориальных органов Казначейства России.