Налоговая система

     С точки зрения бизнеса, оптимизация  налогов – совершенно рациональное поведение. Однако зачастую такая оптимизация переходит в область противоправных действий по уклонению от уплаты налогов. К сожалению, приходится констатировать, что в современной России порой кардинально расходятся взгляды бизнеса и государства на то, что является налоговой оптимизацией, а что должно быть квалифицировано как уклонение от уплаты налогов с соответствующими правовыми и экономическим последствиями для неплательщиков.

     В итоге, по данным Счетной палаты РФ, из-за сокрытия доходов и объектов налогообложения в бюджеты всех уровней ежегодно непоступает от 30 % до 40 % налогов³. По мнению главы этого ведомства С. В. Степашина, в докладе на международной научно-практической конференции в Российском государственном торгово-экономическом университете в мае 2004 г., в результате применения различных схем ухода от налогов за предшествующие 12 лет «страна потеряла примерно 4 годовых бюджета РФ – отсюда и сверхбогатства»⁴. Только в прошедшем 2003 году по результатам камеральных и выездных проверок, осуществленных налоговыми органами, в государственную казну дополнительно начислено платежей порядка 274,8 млрд. рублей, что на 54,3 млрд. рублей (или на 25%) больше, чем в 2002 году, и составляет более 10 % от всей суммы налогов и сборов, мобилизованных в консолидированный бюджет страны. Кроме того, по результатам проверок в том же году отказано в возмещении НДС по экспортным операциям и на внутреннем рынке на сумму 51,3 млрд. рублей⁵. И эти огромные предотвращенные бюджетные потери (более 11 млрд. в долларовом эквиваленте) - отблеск только малой видимой части айсберга налоговых нарушений, ставших известными в результате совместных усилий налоговых и правоохранительных структур.

     Безусловно, далеко не все бюджетные потери, характеризуемые приведенными выше количественными данными, связаны с уклонением от уплаты налогов, выдаваемым за различные схемы легальной налоговой оптимизации. Еще достаточно широко распространены: фальсификация бухгалтерских и других документов с целью сокрытия доходов и иных объектов налогообложения; нарушение порядка работы с денежной наличностью; осуществление предпринимательской деятельности без постановки на учет в налоговом органе и другие «лобовые» нарушения законодательства о налогах и сборах, совершаемые с целью уклонения от уплаты налогов. Однако наибольший ущерб общественным интересам возникает именно в связи попытками спрятать противоправные действия по уклонению от уплаты налогов за ширмой «налоговой оптимизации», которые, к сожалению, характерны для ряда крупных и крупнейших отечественных компаний, имеющих бюджетообразующее значение не только для отдельных регионов, но и в значительной степени влияющих на налогово-бюджетные отношения в стране в целом.

     Крупный бизнес в России с момента своего появления прошел большой этап развития в использовании приемов уменьшения налоговых платежей. Начиналось все с банальной неуплаты налогов и накопления задолженности перед бюджетом (с последующей реструктуризацией). Сейчас наиболее распространена практика минимизации налогов, основанная на использовании трансфертного ценообразования и льготного налогообложения. Причем именно крупный капитал, как правило функционирующий в современной российской экономике в виде бизнес-групп, созданных на основе холдинговых и иных структур⁶, имеет значительно большие возможности для применения таких схем.

     В соответствии с Налоговым кодексом РФ под налогоплательщиком понимается одно юридическое лицо. Крупнейший налогоплательщик, как правило, является группой юридических лиц, связанных холдинговыми отношениями. Законодательно правовое положение холдингов до сих пор не определено. В сфере регулирования налогового права такие промышленно-хозяйственные (финансовые) комплексы не рассматриваются в качестве самостоятельного субъекта права. Представление о налогоплательщике как о некотором обособленном предприятии в форме конкретного юридического лица создает искаженный подход в определении размера его налоговой базы. Таким образом, налоговое законодательство предоставляет бизнес-группам большие возможности для применения различных форм и способов уклонения от уплаты налогов. С этой целью организация бизнеса строится на разделении центров затрат, прибыли и ответственности, обслуживание которых сосредоточено в юридически обособленных структурах. Цена продукции становится инструментом переноса прибыли и финансовых ресурсов внутри интегрированных структур. Схемы уклонения от уплаты налогов в таких обстоятельствах могут быть не только многоуровневыми, но сочетать как вертикальную, так и горизонтальную интеграцию с использованием организаций, зарегистрированных в зонах с льготным налогообложением. Ситуация усугубляется также использованием подставных фирм. По разным оценкам, в офшорах действует от 80 до 100 тысяч российских структур. Большинство из них временные, регистрируемые на одну-две сделки⁷. Под серьезные проекты формируются цепочки, в которые обычно включаются фирмы из солидных стран — агенты офшоров и структуры из наших внутренних офшорных зон. Такое перекрестное “опыление” обеспечивает и конфиденциальность, и сомнительные доходы от крупных сделок.

     Таким образом, использование оффшорных  схем является необходимым атрибутом  псевдолегальной «минимизации налогов», практикуемой многими крупными российским интегрированными бизнес-структурами. Офшоры превратились буквально в бич отечественной экономики. В мире действует около 60 устойчивых офшорных зон. Их условно делят на две категории. В первой группе стран не проводится аудит компаний, не ведутся реестры их акционеров и владельцев. В странах второй группы уже прибегают к элементам контроля за фирмами-нерезидентами: обязательны аудит, финансовая отчетность, предоставление сведений об акционерах и владельцах компаний. Но эта информация крайне засекречена — путь к ней лежит через суд. Отечественный бизнес весьма активно «осваивает» зарубежные оффшоры, что приводит не только к уменьшению налоговых поступлений в казну, но и к вывозу капитала из страны. Однако не меньшую опасность в этой связи представляет деятельность внутренних оффшоров, существование которых в условиях российских реалий наносит не только ущерб в виде сокращения доходов бюджетной системы в целом, но и подрывает основные принципы налогово-бюджетного федерализма.

     В Российской Федерации нет федерального закона о внутренних офшорах, или о свободных экономических зонах. Есть федеральные законы о предоставлении статуса особых экономических зон Калининградской и Магаданской областям. Только их и можно отнести к легально признанным внутренним офшорам. В какой-то мере еще Ингушетию и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), а также Байконур.

     Однако  в России до недавнего времени  весьма активно выполняли роль черных дыр, в которых бесследно исчезали потенциальные бюджетные ресурсы, так называемые «самопровозглашенные свободные зоны (Калмыкия, Эвенкия, Алтай, Чукотка, Мордовия и ряд других), принявшие региональные законы, освобождающие зарегистрированные в них компании от региональной и местной доли налога на прибыль. Между офшорами даже шла невидимая война “за клиента”. “Прописка” (ежегодная плата) в Калмыкии стоила для бизнеса 6800, в Ингушетии — 3953, на Алтае — 3000 долларов. Предоставляемые льготы с лихвой компенсировали эти затраты. Самой щедрой на льготы оказалась Мордовия. Ими воспользовались главным образом дочерние, фактически подставные фирмы ЮКОСа. По данным Счетной палаты РФ, республика подарила им в 2001—2002 гг. 37,3 миллиарда рублей, в ответ получила 621 миллион — 2% от потерянных бюджетом средств. И «ЮКОС» - далеко не единственная крупная компания, использующая с учетом недостатков действующего налогового законодательства различные схемы уклонения от налогов, выдавая их за «оптимизационные». Эксперты по нефтяной экономике приводят такой примерный баланс: за 2002—2003 годы шесть крупнейших нефтедобывающих компаний за счет недопустимых операций с налогами на прибыль и добычу природных ископаемых недоплатили в бюджеты всех уровней 160—180 миллиардов рублей⁸. Из-за отсутствия средств государство смогло выделить на воспроизводство сырьевой базы в 15 раз меньше денег, чем недоплатили олигархи только по налогу на добычу полезных ископаемых.

      Таким образом, если во всем мире свободные  экономические зоны создаются для привлечения иностранных инвестиций, то у нас их придумывали для извлечения средств из бюджета, увода крупного бизнеса из-под налогообложения. Существование внутренних оффшоров в той форме, в которой они были созданы в России, прямо противоречит одному из основополагающих принципов налогового федерализма, получившему официальной закрепление в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», утвержденной Правительством РФ еще в 2001 г. В соответствии с указанным принципом «налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования»⁹. В целях реализации данного положения Правительством РФ ставилась задача обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние "офшорные" зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

     Однако  сопротивление реализации данной задачи на самых разных уровнях власти, лоббируемое как представителями крупного капитала, так и отдельными госчиновниками, было столь велико, что ее кардинально решение под разными предлогами откладывалось, а на многочисленные представления Счетной палаты РФ по данному вопросу госорганы просто не реагировали. В результате региональные льготы по федеральным налогам во «внутренних оффшорах» отменены только с 1 января 2004 г. (однако по части федерального налога на прибыль, зачисляемой в региональные бюджеты, у субъектов Федерации и по настоящее время сохраняется право снижать налоговую ставку для отдельных категорий налогоплательщиков с 17 до 13 %, более того, возможность варьировать эту часть налоговой ставки по налогу на прибыль в пределах от 17,5 до 13,5 % будет сохраняться у региональных органов государственной власти и после введения в действие с 1 января 2005 г. поправок в налоговое законодательство¹⁰, принятых в связи с изменениями регулирования межбюджетных отношений).

     К тому же надо иметь ввиду следующее. Даже полная ликвидация возможности манипулирования налоговыми льготами в целях перераспределения финансовых потоков в пользу недобросовестных компаний в ущерб интересам бюджетной системы в целом за счет незначительных (по сравнению с общими потерями) бюджетных выигрышей отдельных регионов отнюдь не приведет к автоматическому укреплению национальной финансовой безопасности. Пока сохраняются такие явления как трансфертное ценообразование внутри бизнес-групп (и в экономике в целом с использованием афилированных фирм, в том числе - подставных фирм-однодневок) и возможность уплачивать налоги в региональные и местные бюджеты не по месту фактической деятельности предприятий – будтут изыскиваться новые схемы, искажающие принципы налогово-бюджетного федерализма. Например, в настоящее время стала применяться практика выделения субвеций из региональных (местных) бюджетов, пришедшая на смену предоставления налоговых льгот фирмам, созданным и зарегистрированным на территории соответствующих регионов (муниципалитетов) в качестве центров аккумулирования прибыли в рамках определенных бизнес-групп. В результате, через бюджетные субвенции пытаются достичь тех же целей, что и ранее за счет льготного налогообложения во внутренних оффшорах – незаконное обогащение в ущерб бюджету. Наиболее тревожным является то, что указанная ситуация достаточно часто возникает в связи с деятельностью крупных и крупнейших отечественных компаний, имеющих бюджетообразующее значение не только для отдельных регионов, но и в значительной степени влияющих на налогово-бюджетные отношения в стране в целом.

     Только  комплексное решение рассмотренных  выше проблем будет способствовать как реальному развитию российского налогово-бюджетного федерализма, так и укреплению национальной экономической безопасности.