Московский городской институт управления Правительства Москвы

3.2.Государственное  программно-целевое  планирование        

Программно-целевой  метод является одним из наиболее распространенных и эффективных  методов государственного регулирования  экономики, применяемых в большинстве  развитых стран. Этот метод предполагает разработку плана исходя из целей  развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных  путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению. 
       Перед программно-целевым планированием стоят и более конкретные задачи, такие как непосредственное влияние на размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых эколого-экономических ситуаций и т.д.). 
       Все методы государственного воздействия на экономику можно разделить на несколько взаимосвязанных групп. 
       1.Косвенные методы финансового и денежно-кредитного регулирования (налоговая политика, кредитная политика, таможенная политика). 
       2.Прямое государственное финансовое регулирование (предоставление дотаций, субсидий, субвенций). 
       3.Методы регулирования материальных потоков и производственной деятельности (заказы на поставки продукции, квотирование, лицензирование). 
       4.Программно-целевой метод планирования и управления (включает в себя разработку и реализацию государственных программ развития приоритетных сфер экономики и решения первоочередных социально-экономических проблем). 
       При этом последний из методов при своей реализации использует все остальные перечисленные методы, что ставит его в особое положение и делает более эффективным, чем остальные. 
       Сущность программно-целевого планирования состоит в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии производства. 
       Программно-целевой метод планирования и управления предполагает определенную документальную базу. Основным документом, характеризующим социально-экономические процессы в России с точки зрения планирования и определяющим регулирующую роль государства, являются прогнозы социально-экономического развития на соответствующие периоды. Их содержание выходит за рамки чистых прогнозов, т. к. они содержат реальные предложения по воздействию на экономику страны. 
       Более конкретными плановыми документами являются комплексные целевые программы.Целевая комплексная программа – это документ, в котором отражаются цель и комплекс производственных, научно-исследовательских, организационно хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, направленных на решение наиболее эффективным путем экономических проблем и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления. 
       По содержанию целевые комплексные программы можно разделить на несколько видов. 
       1.Социально-экономические программы- предусматривают решение проблем социального характера и повышение материального уровня жизни населения. 
       2.Научно-технические  программы- направлены на решение научных и технических проблем, ускорение внедрения в производство достижений науки и техники, позволяющих обеспечить в ближайший период значительный положительный эффект. Перечень научно-технических программ формируется исходя из приоритетов развития экономики. 
       3.Производственно-экономические программы -предназначены для решения крупных межотраслевых проблем в области производства, способствующих повышению эффективности действующих и развитию новых производств. 
       4.Территориальныепрограммы -направлены на преобразование регионов, комплексное освоение новых территорий и решение других задач в регионах. 
       5.Экологическиепрограммы –представляют собой комплекс мероприятий природоохранного характера. 
       6.Организационно-хозяйственныепрограммы -направлены на совершенствование организации управления экономикой. 
       Целевые комплексные программы различаются также по своей временной продолжительности. Они могут бытьдолгосрочными, разрабатываемыми на период свыше пяти лет, исреднесрочными– продолжительностью до пяти лет. 
       Целевые комплексные программы, хотя и разрабатываются государством, могут быть реализованы на различных уровнях. Эти уровни таковы: 
       1)народнохозяйственные(общегосударственные), направленные на решение проблем, оказывающих влияние на всю национальную экономику; 
       2)межотраслевые, охватывающие группу однородных, технологически связанных между собой отраслей;   

3)общеотраслевые,реализация которых имеет принципиальное значение для технического развития той или иной отрасли народного хозяйства; 
       4)подотраслевые,цели и ресурсы которых ограничиваются рамками отдельных отраслей, подотраслей. 
       Разработка ЦКП с использованием программно-целевого метода осуществляется в определенной последовательности. 
       1.Составляется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание на разработку программы для ее решения, в котором определяются цели программы, лимиты ресурсов, участники реализации программы и другая необходимая информация. 
       2.Выдается задание на разработку программы для решения определенной проблемы. В нем отражаются цели программы, лимиты ресурсов, участники и сроки реализации программы. На этом этапе конкретизируются параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам. Генеральная цель разбивается на подцели. 
       3.Формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы. Состав основных заданий программы устанавливается исходя из построенной иерархии целей. По каждому из заданий разрабатываются последовательные этапы их выполнения. 
       4.Расчет основных показателей и ресурсного обеспечения программы. Определяются затраты материальных, трудовых, финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей. На этом этапе производится расчет эффективности реализации программы. 
       5.Заключительный этап. Он связан с формированием программных документов, согласованием и, при необходимости, с утверждением программы. 
       Очевидно, что процедура программно-целевого планирования на государственном уровне разработана намного лучше, чем на уровне отдельных организаций. Поэтому государственное программно-целевое планирование в настоящее время значительно эффективнее, чем внутрифирменное. 
       Следовательно, наиболее наглядным и показательным будет применение программно-целевого планирования на уровне государства. Рассмотрим его в следующем разделе на примере целевой программы Московской области «Социальная гарантия».        

4.Программно-целевое  планирование на  примере целевой  программы Московской  области «Социальная  гарантия»  
        4.1.Общие положения        

Данная программа  утверждена законом Московской области  от 12 ноября 2002 г. № 122/2002-ОЗ "Об областной  целевой программе "Социальная гарантия" на 2003-2004 годы". Рассмотрим основные положения этой программы. 
       В течение нескольких последних лет в Московской области проводится последовательная работа по созданию "прозрачной" и жестко регламентированной системы финансирования из бюджетов различных уровней выплат социальной помощи отдельным категориям граждан, имеющих в соответствии с законодательством право на льготы, компенсационных выплат, а также выплат заработной платы работникам бюджетных учреждений и государственным служащим Московской области. Частью такой работы стало создание рассматриваемой программы. 
       В программно-целевом планировании центральным понятием является цель мероприятий. Итак, целью программы «Социальная гарантия» является создание эффективной автоматизированной системы по обеспечению социальных гарантий населению Московской области, сущность которой состоит во внедрении в регионе системы безналичных расчетов с использованием пластиковых карт. Основная цель программы разбивается на следующие подцели: 
       1.Введение единого порядка регистрации льгот, предоставляемых жителям Московской области. 
       2.Создание и ведение регистра граждан, имеющих право на льготы. 
       3.Отработка на «пилотном» проекте системы предоставления льгот с использованием пластиковых карт жителям Московской области. 
       4.Создание автоматизированной информационной системы (АИС) «Социальная гарантия» по централизованному учету льгот, предоставленных гражданам, и контролю за использованием бюджетных средств на оказание гражданам адресной социальной помощи. 
       5.Создание информационного обеспечения анализа и прогноза использования бюджетных средств на оказание гражданам адресной социальной помощи. 
       6.Создание развитой технологической инфраструктуры, необходимой для функционирования системы безналичных расчетов. 
       7.Введение пластиковых карт для безналичных расчетов при получении адресной социальной помощи гражданами Московской области. 
       Цели и подцели программы существуют не сами по себе – они непосредственно связаны с результатом, которого необходимо достичь. В данном случае ожидаемые результаты от реализации программы должны обеспечить два эффекта: 
       1.Социальный: улучшение качества обслуживания населения, обеспечение своевременной выплаты заработной платы работникам учреждений бюджетной сферы, совершенствование взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и организаций по оказанию социальной помощи жителям Московской области. 
       2.Экономический: экономия бюджетных средств (от 7 до 40 млн. руб.) за счет исключения случаев неправомерного назначения гражданам льгот. 
       У любой государственной целевой программы есть заказчик в лице какого-либо органа власти. Заказчиком программы «Социальная гарантия» является Министерство экономики Московской области. В реализации программы принимают участие ее исполнители. Ими в данном случае являются: 
       1)головной исполнитель программы - организация, определяемая по конкурсу; 
       2)Министерство экономики Московской области; 
       3)Министерство финансов Московской области; 
       4)Министерство жилищно-коммунального хозяйства, топлива и энергетики Московской области; 
       5)Министерство здравоохранения Московской области; 
       6)Министерство по делам печати и информации Московской области; 
       7)Комитет социальной защиты населения Московской области; 
       8)Московский областной фонд обязательного медицинского страхования (по согласованию); 
       9)Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Московской области (по согласованию), администрации муниципальных образований Московской области (по согласованию). 
       Т. е. исполнителями данной программы являются учреждения, которые непосредственно оказывают социальные услуги населению или финансово обеспечивают их оказание. Таким образом, программа обеспечивает единство сферы социальных услуг и материальной основы ее функционирования. 
       Управление программой «Социальная гарантия» в общих чертах осуществляется по следующей схеме. Государственный заказчик программы является главным распорядителем выделенных на реализацию средств, в данном случае средств областного бюджета. Он обеспечивает их использование в соответствии с утвержденными программными мероприятиями, а также организует взаимодействие между исполнителями различных мероприятий программы. 
       Эти мероприятия выполняются в соответствии с договорами, заключаемыми головным исполнителем программы с ее государственным заказчиком и с исполнителями отдельных мероприятий. В приемке выполненных работ для контроля их выполнения обязательно участвует государственный заказчик. 
       С исполнителями отдельных мероприятий программы согласовываются техническое задание и технический проект на разработку АИС "Социальная гарантия", они также вправе участвовать в приемке результатов выполнения любых мероприятий программы и в работе конкурсной комиссии по определению ее головного исполнителя. 
       При расходовании бюджетных средств очень важно правильно и своевременно организовать контроль за их использованием. Поэтому контроль является неотъемлемой частью организации государственных целевых программ. В данном случае система контроля выглядит следующим образом. 
       Контроль за исполнением программы «Социальная гарантия» осуществляется ее государственным заказчиком, Правительством Московской области и Московской областной Думой. Исполнители программы представляют отчеты государственному заказчику в соответствии со своими календарными планами работ. Губернатор Московской области ежегодно представляет отчет о реализации программы в отчетном финансовом году в Московскую областную Думу. Он должен содержать данные об общем объеме фактически произведенных расходов (всего и по отдельным мероприятиям); перечень завершенных в течение года мероприятий; перечень не завершенных в течение года мероприятий, процент их выполнения и анализ причин несвоевременного выполнения указанных мероприятий; предложения о привлечении дополнительных источников финансирования и иных способов достижения программных целей. 
       Итоговый отчет о реализации программы «Социальная гарантия» в целом также представляется Губернатором Московской области в Московскую областную Думу на утверждение. Он должен содержать данные о финансировании программы в целом и по отдельным мероприятиям с разбивкой по годам реализации, процент реализации программы, оценку результатов ее реализации, уровень достижения программных целей. 
       Финансирование любых мероприятий, в том числе и целевых программ, с использованием бюджетных средств всегда четко планируется заранее. Рассмотрим структуру финансирования программы «Социальная гарантия».        

4.2.Анализ  структуры финансирования  целевой программы  «Социальная гарантия»        

Следует отметить, что далеко не все мероприятия, предусмотренные  программой, финансируются из областного бюджета. Например, проведение конкурса на определение головного исполнителя  программы, организация информационной кампании и многие другие мероприятия  предполагается осуществлять за счет других источников. В данном контексте  важно именно государственное финансирование, поэтому будем рассматривать  только те мероприятия, которые финансируются  из областного бюджета. 
       Перечень и объем финансирования таких мероприятий приведены в таблице. Причем мероприятия в ней объединены в группы, а их финансирование дается как в общем объеме, так и с разбивкой по годам. Это позволяет проанализировать структуру финансирования программы «Социальная гарантия».       

Таблица        

Перечень  мероприятий целевой программы "Социальная гарантия" 
               
 

Для удобства и  наглядности проведения анализа данные таблицы о структуре финансирования программы по направлениям и по годам представлены соответственно на рисунках 1 и 2. 
       Рассмотрим структуру финансирования программы «Социальная гарантия» по направлениям. Абсолютный максимум затрат – 93% - приходится на собственно создание и внедрение АИС «Социальная гарантия», в первую очередь, это затраты на разработку различных видов программного обеспечения. Остальные затраты, к которым относятся расходы на организационные мероприятия по реализации программы и нормативно-правовое и методическое обеспечение, составляют незначительные доли. 
       Такое положение дел вполне закономерно. Естественно, что большинство выделенных из бюджета средств тратится именно на непосредственную реализацию программы, а на вспомогательные и организационные мероприятия приходится незначительная часть расходов. 
       Таким образом, структуру расходов на осуществление программы «Социальная гарантия» можно признать закономерной и логичной. Однако в данном конкретном случае у нее могут быть свои недостатки. Например, к вспомогательным мероприятиям было отнесено обучение практическим навыкам работы с АИС «Социальная гарантия». На долю этой статьи приходится всего 3% расходов, или 300 тыс. руб. Очевидно, что этих средств явно недостаточно для глубокого и комплексного изучения новой операционной системы. В результате может существенно снизится эффективность использования системы. 
       Такую ситуацию можно объяснить лишь недостаточностью средств бюджета. Однако имеющиеся средства распределены рационально, так чтобы обеспечить реализацию программы с максимальной эффективностью. 
        
       Обратимся теперь к рисунку 2, на котором представлена структура финансирования программы «Социальная гарантия» по годам ее реализации. Первый столбец диаграммы показывает объем финансирования в 2003 году, второй – в 2004. 
       На 2003 год приходится значительно больший объем финансирования, чем на 2004. Это связано с тем, что данная целевая программа рассчитана всего на два года. Причем задачей на втором году является в большей степени внедрение АИС «Социальная гарантия», чем ее разработка. Основной комплекс мероприятий по разработке системы приходится на 2003 год. Очевидно, что затраты на подготовку и разработку системы значительно превышают затраты на ее внедрение (9050 и 950 тыс. руб. соответственно). Хотя на 2004 год и переносится некоторая часть расходов на разработку АИС, большая их доля осуществляется в 2003 году. 
       Такая ситуация характерна для всех целевых программ, рассчитанных на сравнительно недолгий срок (1 – 2 года). При более мелкой разбивке мероприятий по срокам наблюдается следующая тенденция. Сначала объем финансирования сравнительно невелик, затем он начинает возрастать и к концу первого года достигает своего максимума. Во втором году объем финансирования резко снижается, что связано с переходом от разработки системы к ее внедрению. Этот процесс представлен на графике на рисунке 3. 
       Таким образом, были рассмотрены плановые данные о реализации областной целевой программы «Социальная гарантия». К сожалению, срок реализации данной программы еще не закончился, и поэтому нельзя провести анализ ее выполнения. Однако уже на этом этапе можно сделать определенные выводы о рациональности составления программы и сделать прогноз ее выполнения. Рассмотрим эти вопросы в следующем подразделе. 
        
               

4.3.Прогноз  выполнения целевой  программы «Социальная  гарантия»        

При отсутствии фактических данных о реализации программы прогноз ее выполнения можно сделать, лишь применив существующие научные разработки к исходным данным программы. 
       Итак, как показывает практика, при разработке и реализации целевых программ недостаточно проработан вопрос об их финансовом обеспечении. Имеется в виду и недостаток средств, рассмотренный выше, и трудности, возникающие при объединении средств, поступающих из различных источников. Во многом это связано с тем, что администрации регионов и муниципалитетов не имеют достаточных правовых и экономических рычагов для воздействия на предприятия, участвующие в финансировании целевой программы. 
       Перенесем эти сведения на программу «Социальная гарантия». Как уже было отмечено, объем финансирования этой программы из областного бюджета очень невелик, его даже можно считать недостаточным. Необходимо привлечение средств из других источников, которое, исходя из указанных выше положений, тоже вряд ли будет достаточным. 
       Таким образом, несмотря на рационально разработанную систему мероприятий, финансирование программы «Социальная гарантия», скорее всего, будет недостаточным. В итоге результаты реализации программы окажутся несколько хуже запланированных. Так, хотя и будет наблюдаться экономический эффект, экономия бюджетных средств окажется меньше предусмотренной. Работа с новой информационной системой в первое время также будет малоэффективной вследствие недостаточно качественного обучения персонала. 
       Однако через некоторое время, когда пользование АИС «Социальная гарантия» станет привычным, она будет приносить предусмотренный ее разработчиками эффект. Таким образом, несмотря на недостатки программы, ее реализация оправдывает себя. Тем не менее, процесс осуществления целевых программ требует своей дальнейшей разработки.         

Заключение         

Итак, в данной работе были рассмотрены теоретические  аспекты программно-целевого планирования на разных уровнях с приведением  в качестве примера реальной комплексной  целевой программы. Проанализировав  этот материал, можно сделать определенные выводы. 
       1.На Западе существует множество разработок на тему программно-целевого планирования. Они успешно применяются на практике как на макро-, так и на микроуровне. 
       2.В России программно-целевое планирование существует и используется в основном при планировании государственных и местных целевых программ. Однако научные разработки в этой области явно недостаточны. 
       3.В результате эффективность реализуемых целевых программ снижается, хотя и достигается определенный положительный эффект. 
       Таким образом, для успешного развития этой области планирования требуется в ближайшем будущем осуществить следующие мероприятия: 
       1.Создать более обширную научную базу по этому вопросу, соответствующему специфике российской экономики. 
       2.Усовершенствовать нормативно-правовую базу реализации целевых программ с целью усиления влияния органов власти на организации – их участников и повышения эффективности финансирования программ. 
       Таким образом можно добиться более эффективных результатов реализации государственных и региональных целевых комплексных программ.