Коррупция как форма теневого лоббизма

Полученные данные кажутся парадоксальными: предприниматели, чаще других сталкивающиеся с коррупцией, оценивают значимость борьбы с ней  ниже всех, а люди, не имеющие отношения  к бизнесу, ставят эту проблему выше, чем кто бы то ни было.

Первое, что приходит на ум, когда пытаешься разгадать  этот парадокс, - известный факт союза  теневого бизнеса и государственной  бюрократии в современной России. Отсюда вроде бы должно следовать, что  предприниматель и коррумпированный чиновник нужны друг другу: ведь первый, оказавшись в теневой среде, не может  обходиться без оплачиваемого покровительства  со стороны второго, а потому и  к разговорам о борьбе с коррупцией не может не относиться с известной  долей настороженности. Но если и  так, то не очень понятно, почему все-таки большинство бизнесменов придают  этой проблеме довольно большое значение, а не отбрасывают ее как несуществующую. В данной связи нам, видимо, будет  важно выяснить, действительно ли предприниматели во что бы то ни стало хотят остаться в теневой среде или, наоборот, желали бы, будь такая возможность, выбраться из нее.¹¹

Исследователей  проблемы коррупции заинтересовал  и примерный портрет среднестатистического  коррупционера. В 1996г. структура лиц, уполномоченных на выполнение государственных  функций, незаконно получивших преимущества по государственной или муниципальной  службе вопреки ее интересам выглядела  следующим образом:

• работники министерств и комитетов субъектов РФ – 41,1%
• сотрудники правоохранительных органов – 26,5%
• работники контролирующих органов – 8,9%
• работники таможенной службы – 3,2%
• депутаты – 0,8%
• иные категории – 19,6%.

Из приведенного статистического анализа не следует, что в наибольшей степени коррупции  подвержены служащие органов исполнительной власти, поскольку численность соответствующих  групп лиц, имеющих публичный  статус, существенно различается. Также  необходимо учесть, что особый уголовно-процессуальный статус депутатов, судей и прокуроров препятствует эффективному выявлению  и привлечению к уголовной  ответственности коррумпированных должностных лиц из их числа. Коррупционеры, как показало проведенное в Москве в 1994-1996гг. исследование, отличались большими, чем среднестатистический преступник, средним возрастом (37 лет), а также  уровнями феминизации (27% коррупционеров – женщины) и образования (52% лиц  с высшим и неоконченным высшим образованием). Опрос 124 осужденных за коррупционные  преступления, проведенный в тот  же период, показал, 72% из них были осведомлены  об уголовной противоправности своего деяния; 96% рассчитывали избежать наказания; 83% считали назначенное им наказание  незаслуженно суровым и лишь 2% полагали, что понесли справедливое наказание.¹² Из предложенных данных можно сделать вывод, что должностные лица, принимающие взятки, не видят в этом ничего предосудительного и идут на преступление, представляя себе опасность последствий.

Безусловно, изложенного  анализа статистики не достаточно, чтобы представить макрокартину уровня коррупции, поэтому необходимо обратиться к агрегированным показателям и мировым оценкам российской коррупции. По данным МВД уровень коррупции продолжает неуклонно расти. 
 
 
 
 
 

Число коррупционных преступлений (1995-1998)¹³  

11960

12745

14393

15382 
 

1995 1996 1997 1998 
 

Согласно данным центра антикоррупционных исследований и инициатив «Transparency International – Россия», обнародованных в сентябре 2000г., Россия входит в число самых коррумпированных государств в мире.

Специальная финансовая комиссия по проблемам отмывания  капитала (FATF), включила Россию в список 15 стран, в которых налоговое законодательство провоцирует отмывание денег, а  государственные органы не проявляют  должного рвения в борьбе с этим злом.¹⁴

Такова современная  картина уровня коррупции в России. Очевидно, представленные данные служат хорошей иллюстрацией к доводу о  необходимости борьбы с данным злом.  
 
 
 
 
 

3. Меры по борьбе  с коррупцией.

Исходя из выявленных закономерностей появления, становления  и развития коррупции, должны, очевидно, вырабатываться (опять же с участием всех общественных сил) конкретные методы и формы борьбы с коррупцией как  доминирующим социальным злом трансформационного периода. Речь идет о выработке и  совершенствовании мер репрессивного  характера, нацеленных на неуклонное подавление коррупционных правонарушений путем  формирования соответствующей законодательной  базы.

Именно такую  направленность имеет проект федерального закона «О борьбе с коррупцией»¹⁵, подготовленный Комитетом по безопасности Государственной Думы, который, исходя из его содержания, уместнее было бы назвать законом «Об уголовной и административной ответственности за коррупционные правонарушения». В данном проекте определены субъекты правонарушений, связанных с коррупцией, сформулированы специальные требования к лицам, претендующим на выполнение государственных функций, определены меры финансового контроля за ними, а также уже выполняющим эти функции, осуществлена классификация коррупционных правонарушений и установлены меры ответственности за них и порядок устранения последствий коррупционных правонарушений. В соответствии с духом и буквой проекта закона определены органы, ведущие борьбу с коррупцией.

По мнению разработчиков  данного проекта, «борьбу с коррупцией в пределах своих полномочий ведут  органы прокуратуры, внутренних дел, Федеральной  службы безопасности, таможенной и  пограничной службы, налоговой полиции  и другие правоохранительные органы».

Причем в указанных  органах могут учреждаться специализированные подразделения по борьбе с коррупцией, к которой «привлекаются общественные объединения и граждане в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».

Не подлежит сомнению, что в борьбе с коррупцией необходима максимальная активизация  деятельности правоохранительных органов. Вместе с тем неоспоримо и другое – масштабы коррупции во многом зависят от характера принимаемых законов: чем больше они возлагают на государственные структуры разрешительных и распределительных функций, тем более питательная среда создается для коррупционных действий чиновников. Здесь важно, во-первых, не допустить монополизации властных полномочий какой-либо одной властной структурой или тем более одним лицом; во-вторых, эти полномочия должны быть опосредованы участием в процессе выработки решений легитимных общественных институтов.

Примечательный  пример из этой области содержится в Отчете о мировом развитии за 1996г. Всемирного банка. В нем, в частности, констатируется, что в паспортных отделах США коррупция практически  отсутствует, так как граждане имеют  право обращаться за паспортом в  любое из многочисленных отделений, а общенациональная система регистрации  исключает возможность повторного получения паспорта. Чтобы избежать взяток за более быструю выдачу паспортов, паспортные отделы сами предлагают ускоренное оформление за отдельную плату. И  в определенной мере такое дублирование сводит на нет возможность подкупа  должностного лица клиентами. Таким  образом, расходы взяточников превышают  возможную выгоду.¹⁶

В идеале здесь  должен превалировать единственно  разумный

принцип взаимодействия: предприниматели в установленных  случаях направляют в государственные  органы уведомления о своих действиях, а эти органы контролируют соблюдение принятых правил.

Однако особо  важную роль в демонополизации властных полномочий призвана сыграть законодательно закрепленная практика участия легитимных предпринимательских и иных общественных организаций в выработке органами законодательной и исполнительной власти решений экономического и  социального характера.

Выше мы достаточно подробно останавливались на этой проблеме при характеристике институционализированных форм лоббистской деятельности. В частности, уже отмечалось, что участие этих общественных структур в деятельности полуправительственных организаций обеспечивает выработку на консенсусной основе проектов всевозможных государственных актов законодательного характера, что само по себе выбивает почву из-под коридорного лоббизма и тем самым сопряженной с ним противоправной коррупционной деятельности.

Очевидно, не было бы шумных скандалов по поводу «Норильского никеля» и череповецкого «Азота», других подобных инцидентов, если бы проекты  процедурных решений принимались  с учетом мнений заинтересованных сторон в полуправительственных организациях, подобных имевшим место в дореволюционной  России особым совещаниям и комитетам  при ведущих министерствах и  ведомствах. Ясно, что подобная практика взаимодействия предпринимательских  и властных структур, по крайней  мере создавала существенные барьеры коррупционной деятельности чиновников высшего ранга.

Таким образом, принятие и последовательное осуществление  демократических процедур при взаимодействии власти и бизнеса выступают важнейшим  средством профилактики коррупции  как застарелого социального  недуга общества и экономики. Оно  становится еще более эффективным  и действенным, если сопряжено с  прозрачностью и конкурсностью, обычно отсутствующими в российской практике взаимодействия предпринимательства с органами государственной власти.

Как отмечает бывший глава ФСБ Н. Ковалев, «Полностью искоренить коррупцию невозможно, она  есть в любом, даже высокоразвитом государстве. Снизить ее до уровня, который не будет создавать угрозу основам  государственного строя, - наша задача».¹⁷

Ясно, что понимание  необходимости борьбы с коррупцией присутствует, но в то же время юридического понятия «коррупция» до сих пор нет в российском праве. Закон «О борьбе с коррупцией» в России принимают с 1993г. Сначала это пытался сделать Верховный Совет. Затем за него несколько раз голосовала Государственная Дума. Президент трижды не подписывал этот закон. Прописанные в нем меры финансового контроля над частными лицами показались руководству страны слишком жесткими, нарушающими права человека.

На международном  уровне взаимодействие стран по проблемам  борьбы с коррупцией осуществляется в рамках многих международных организаций, например, Совета Европы. В соответствии с решениями и резолюциями конференций министров европейских стран 1994,1997 и 1999гг., а также с Программой действий против коррупции, принятой Комитетом министров Совета Европы в ноябре 1996г., осуществление политики, нацеленной на защиту общества от коррупции становится первоочередной задачей и придает определенную направленность работе по содействию в осуществлении борьбы с коррупцией на национальном и региональном уровнях.  

Результатом международного сотрудничества стало подписание двух важных актов: Конвенции об уголовной  ответственности за коррупцию 1998г. и Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999г.¹⁸ Оба документа подписаны Россией. Представляется возможным, что знакомство с западным опытом законодательной и репрессивной борьбы с коррупцией поможет России преодолеть кризисные явления, вызываемые коррупцией.