Чагин Антон Витальевич

Институциональные основы рыночной экономики.

Выпускная квалификационная работа
по направлению «Экономика»

Работа представлена _________               __________

              Дата               Подпись

Научный руководитель:

доц. Новиков А. В.

Работа защищена _________               __________

              Дата               Подпись

Оглавление

Оглавление              2

Введение              3

1. Методология институциональных основ рыночной экономики              7

1.1. Рыночная экономика и общественные институты              7

1.2. Трансакционные издержки и вопросы собственности              16

2. Анализ институциональных основ рыночной экономики в России              33

2.1. Основные этапы становления и развития отечественной системы государственного регулирования экономики; достоинства и недостатки системы жесткого директивного регулирования              33

2.2. Методические основы современной системы государственного регулирования экономики в условиях формирования рыночных отношений в России              42

3. Практическая деятельность исполнительных органов государственной власти в рамках формирования институциональных основ рыночной экономики в России              58

3.1. Необходимость и особенности деятельности исполнительных органов государственной власти              58

3.2. Особенности разрешительной деятельности исполнительных органов государственной власти              68

3.3. Принципы реализации административных процедур и запретов в исполнительной деятельности органов государственной власти              74

Заключение              84

Список использованной литературы              90

Введение

Актуальность темы исследования. Актуальность темы исследования обусловлена тем, что характер функционирования государственного регулирования экономики и его эффективность существенно различаются в зависимости от институциональной среды той или иной страны. Обоснование теории существования системы наиболее важных экономических институтов даёт возможность определить ключевые точки приложения усилий государства для эффективного регулирования экономики страны. В теоретических исследованиях государственного регулирования экономики на основе институционального подхода обычно анализируются отдельные группы институтов, избранные авторами. Однако веских аргументов в пользу того, что именно данные институты служат ведущим фактором стабилизации или изменения экономических процессов, в научной литературе, как правило, недостаточно.

Рыночная экономическая система в России сформирована лишь в самых общих чертах. Можно констатировать наличие основных институциональных условий для её функционирования. Однако дальнейшее прогрессивное развитие рыночных отношений в российской экономике наталкивается на несоответствие институтов государственного регулирования его институциональной среде. Результаты воздействия государства на экономику России пока слабо соответствуют правительственным прогнозам. Поэтому существует острая необходимость исследования институциональной среды и структуры государственного регулирования экономики, формирования целостной системы экономических институтов рыночного хозяйствования, модернизации институциональной среды государственного регулирования российской экономики с учётом влияния глобальных социально-экономических факторов.

Обозначенные теоретические и практические проблемы весьма актуальны и определяют выбор темы дипломного исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблемы государственного регулирования экономики рассматривались выдающимися исследователями, в том числе, Т. Вебленом, Дж. К. Гэлбрейтом, Дж. М. Кейнсом, Э. Линдалем, Ф. Листом, Р. Лукасом, А. Маршаллом, Л. Мизесом, Г. Мюрдалем, Фр. Перу, А. Лигу, А. Смитом, Ф. Хайеком и др.

Возможность применения теории государственного регулирования рыночной экономики в хозяйственной практике изучается в работах ряда российских авторов: Л.И. Абалкина, Е.Н. Ведута, А.П. Курносова, В.И. Кушлина, С.В. Лаптева, А.Г. Мовсесяна, И.М. Осадчей, П.Д. Половинкина, С.С. Сулакшина, А.Ф. Шишкина. Институциональный подход к исследованию государственного регулирования рыночной экономики начал развиваться в конце XIX в. Т. Вебленом и получил распространение в первой половине XX в. в работах Дж. Коммонса, У. Митчелла, а в дальнейшем - в трудах Я. Корнай, К. Менара, Л. Тевено, О. Уильямсона, О. Фавро и др.

К началу XXI в. институциональная теория сформулировала ряд концепций, которые могут быть с успехом использованы при построении теоретической модели современной системы экономических институтов и для исследования институциональных аспектов государственного регулирования экономики. К таковым концепциям можно отнести теорию прав А. Алчиана, Г. Демсеца, Л. Оноре, Р. Познера; теорию асимметрии экономической информации Г. Беккера, Ф. Найта, Дж. Неймана, Дж. Стиглица; теорию трансакционных издержек Й. Барцеля, Р. Коуза, С. Чена; теорию оппортунистического поведения участников хозяйственной деятельности О. Уильямсона; теорию рефлексивности в экономических ожиданиях Дж. Сороса; теорию ограниченной и достаточной рациональности субъектов экономики Г. Саймона. Достоинством перечисленных концепций в аспекте аналитической и нормативной функций экономической науки выступает их применимость как к отдельному субъекту (индивиду, домохозяйству, фирме, правительству), так и обществу в целом.

Институциональная среда экономики России претерпевает в последние годы изменения, которые отражаются на эффективности государственного регулирования. Анализ институциональных изменений в отечественной экономике отражён в работах А.А. Аузана, B.JI. Волконского, В.В. Дементьева, Р.Н. Евстигнеева, Л.П. Евстигнеевой, Г.П. Журавлёвой, И.Б. Загайтова, Г.Б. Клейнера, Н.Н. Мильчаковой, А.И. Олейника, В.М. Полтеровича, В.В. Попова, А.Е. Шаститко.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является обоснование теоретико-методологических основ исследования системы экономических институтов и институциональной среды государственного регулирования рыночной экономики.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

      рассмотреть эволюцию взглядов на институциональные основы экономики;

      проанализировать формы, методы, инструменты государственного регулирования экономики;

      выявить особенности государственного регулирования экономики в различных институциональных условиях;

      определить теоретические основы исследования экономических институтов и институциональной среды;

      исследовать структуру экономических институтов рыночной экономики;

      охарактеризовать особенности государственного регулирования экономики в институциональной среде.

Предмет, объект и информационно-эмпирическая база исследования.

Предмет исследования – институты, институциональная среда и отношения государственного регулирования рыночной экономики.

Объектом исследования являются институты и институциональная среда государственного регулирования экономики России.

Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе статистических и справочных материалов международных экономических организаций, статистических органов Российской Федерации, экспертных оценок специализированных экономических институтов и центров, в частности, Института мировой экономики и международных отношений РАН (ИМЭМО); законодательных и нормативных актов Российской Федерации по вопросам экономической политики; теоретических и фактических материалов, содержащихся в работах отечественных и зарубежных экономистов.

Теоретико-методологическая основа и методологическая база исследования. Теоретической и методологической основой исследования послужили фундаментальные концепции и гипотезы государственного регулирования экономики и функционирования экономических институтов рыночной хозяйственной системы, представленные в трудах отечественных и зарубежных исследователей.

Важное место в методологии данного исследования принадлежит системному и комплексному подходам, соединению динамического и статического подходов, что позволило найти новые аспекты функционирования экономических институтов и проанализировать государственное регулирование во взаимодействии с его институциональной средой.

В работе использованы общенаучные методы: анализа и синтеза, единства исторического и логического, системно-функциональный, структурно-функциональный, сравнительный, статистический анализ.

1. Методология институциональных основ рыночной экономики

1.1. Рыночная экономика и общественные институты

В этой части исследовательской работы будут рассмотрены основные понятия, необходимые для изучения вопроса институциональных основ рыночной экономики, а именно: рыночная экономика, общественные институты, общественные институты в экономической трактовке. Речь пойдет о новой институциональной теории, ее предпосылках – ограниченной рациональности и оппортунистическом поведении, – а также о формальных и неформальных институтах общества.

В первую очередь обратимся к понятию рыночной экономики.

Рыночная экономика – экономика, основанная на принципах:

      предпринимательства;

      многообразия форм собственности на средства производства;

      рыночного ценообразования;

      договорных отношений между хозяйствующими субъектами (людьми, предприятиями и т. д.);

      ограниченного вмешательства государства в хозяйственную деятельность.

      присвоения прибавочной стоимости

Также рыночную экономику можно определить как экономическую систему, направляемую и регулируемую механизмом стихийных рыночных трансакций в институциональной среде и господстве соответствующих институтов.

Далее будет рассмотрена система институтов общества, что даст возможность впоследствии выделить институты рыночной экономики.

Термин «социальный институт» употребляется в самых разнообразных значениях. Одним из первых развернутое определение социального института дал американский социолог и экономист Т. Веблен. Он рассматривал эволюцию общества как процесс естественного отбора социальных институтов. По своей природе они представляют привычные способы реагирования на стимулы, которые создаются внешними изменениями.

Другой американский социолог, Ч. Миллс, под институтом понимал форму некоторой совокупности социальных ролей. Институты он классифицировал по выполняемым задачам (религиозным, военным, образовательным и т.д.), которые образуют институциональный порядок.

В социологической отечественной литературе социальный институт определяется как основной компонент социальной структуры общества, интегрирующий и координирующий множество индивидуальных действий людей, упорядочивающий социальные отношения в отдельных сферах общественной жизни.

Согласно социологу С.С. Фролову социальный институт - это организованная система связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные ценности и процедуры, удовлетворяющие основным потребностям общества.

По мнению социолога М.С. Комарова, социальные институты представляют собой ценностно-нормативные комплексы, посредством которых направляются и контролируются действия людей в жизненно важных сферах - экономике, политике, культуре, семье и др.

Если суммировать все многообразие изложенных выше подходов, то социальный институт представляет собой:

      ролевую систему, в которую включаются также нормы и статусы;

      совокупность обычаев, традиций и правил поведения;

      формальную и неформальную организацию;

      совокупность норм и учреждений, регулирующих определенную сферу общественных отношений;

      обособленный комплекс социальных действий.

Различают четыре сферы жизнедеятельности общества, в каждую из которых входят различные общественные институты и возникают различные общественные отношения.

1.      Экономическая — отношения в процессе производства (производство, распределение, потребление материальных благ). Институты, относящиеся к экономической сфере: предпринимательство, частная собственность, рынок и рыночная конкуренция.

2.      Социальная — отношения между различными социальными и возрастными группами; деятельность по обеспечению социальной гарантии. Институты, относящиеся к социальной сфере: коммунальные службы, образование, система здравоохранения, система социального обеспечения, предприятия связи, предприятия досуга.

3.      Политическая — отношения между гражданским обществом и государством, между государством и политическими партиями. Институты, относящиеся к политической сфере: государство, парламент, правительство, судебная система, политические партии, СМИ.

4.      Духовная — охватывает нравственность, культуру, религию, искусство, учреждения культуры, религиозные организации, учреждения образования, соответствующую деятельность людей.

Итак, рассмотрев понятие общественного института и их классификацию, перейдем к экономической трактовке данного понятия. Наиболее полно понятие общественного института с позиции экономики обозначил Д. Норт в своей работе «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики».

Институты, согласно Дугласу Норту1 – это набор правил, процедура соответствий, моральное и этическое поведение индивидуумов в интересах максимизации богатства. Институты – это разработанные людьми формальные (законы, конституции, нормативно-правовые акты) и неформальные (договоры и добровольно принятые кодексы поведения) ограничения, а также факторы принуждения, структурирующие их взаимодействие. Все вместе они образуют побудительную систему обществ и экономик. Институциональное же развитие экономики происходит под влиянием взаимодействия между институтами и организациями, когда первые определяют «правила игры», а вторые являются «игроками».

Новые институты, согласно Д. Норту, появляются тогда, когда общество усматривает возможность получения прибыли, которая не может быть получена в условиях уже существующей институциональной системы. Иными словами, если производственные факторы предоставляют возможность увеличения доходов, а институциональные этому препятствуют, то велики шансы возникновения новых институтов.

Таким образом, определив экономический смысл определения общественного института, считаю возможным перейти к рассмотрению основ рыночной экономики с точки зрения новой институциональной теории.

По сравнению с неоклассической теорией, неоинституционализм вводит новый класс ограничений, обусловленных институциональной структурой общества и сужающей поле индивидуального выбора. Кроме того, вводятся поведенческие предпосылки — ограниченной рациональности и оппортунистического поведения. Далее считаю важным рассмотреть подробнее эти предпосылки.

Представление о том, что человек обладает неограниченными рациональными способностями, опровергается, по моему мнению, жизненным опытом каждого из нас. Экономист и психолог Герберт Саймон получил Нобелевскую премию за решение вопроса о том, как именно проявляется ограниченная рациональность, как человек, не имея бесконечных способностей к добыванию информации и ее переработке, решает множество жизненных вопросов.

Примером может служить ситуация, описанная ниже. Человек, согласно стандартному учебнику экономики, должен проводить утро следующим образом. Он встает и, прежде чем позавтракать, должен решить такую минимальную оптимизационную задачу: заложить все возможные виды йогуртов, творогов, яиц, ветчины и всего прочего, что едят на завтрак, с учетом различия производства, географии, цен. После того как он все это обсчитает, он сможет принять оптимальное решение: купить в Москве — а не в Сингапуре, яйца — а не авокадо, в таком-то магазине и по такой-то цене. Полагаю, что, если человек не привлекает для подобных расчетов несколько институтов, он в этот день не позавтракает и даже не поужинает. Так каким же образом он решает эту задачу?

Герберт Саймон утверждал, что решение принимается следующим образом: когда человек выбирает себе супруга, он не закладывает в компьютер миллиарды особей противоположного пола. Он делает несколько случайных испытаний, устанавливает шаблон, уровень притязаний, и первая персона, которая соответствует этому уровню притязаний, становится его супругой или супругом (ну а дальше, конечно же, брак заключается на небесах).2 Ровно так же — методом случайных испытаний и установления уровня притязаний — решается задачка, чем позавтракать или, например, какой купить костюм. Поэтому из положения об ограниченной рациональности людей следует, что они не обладают способностями к обработке всей полноты информации, но при этом имеют простой алгоритм, чтобы решить множество самых разных вопросов.

Но человек также зачастую, в условиях ограниченной рациональности, использует институты для принятия того или иного решения. Торстейн Бунде Веблен открыл три правила, описывающее поведение человека в рассматриваемой ситуации. Позже эти правила были эконометрически и статистически подтверждены и названы «эффекты Веблена».

Первый эффект называется «демонстративным потреблением»: потребитель покупает то, что дороже, потому что считает, что оно по определению лучшее. Такой подход является, на мой взгляд, абсолютно неверным с экономической точки зрения, так как цена и качество не имеют однозначной связи.

Второй вариант — «присоединение к большинству»: все так делают, и я так делаю. Таким образом, потребитель перекладывает на других издержки поиска и принятия решения о том, что для него является самым необходимым. Эта очередь длиннее — значит, там дают то, что нужнее всего или реже всего встречается.

Третий вариант — «феномен сноба»: потребитель покупает то, чего не покупает никто. И здесь он опять резко снижает свои издержки, потому что ему не надо преодолевать очереди, тратить свое время и прочие ресурсы.

Таким образом, свобода воли покупателя при принятии потребительского решения состоит в том, что он выбирает между этими тремя правилами. Для покупателя это своего рода инструмент. Выбирая любое из представленных выше правил, покупатель поступает рационально — решает задачу.

Теперь рассмотрим второе ограничение неоинституционализма – предпосылку об оппортунистическом поведении индивидуума. Сразу следует отметить, что существует 2 вида оппортунистического поведения – пред- и постконтрактное.

Нобелевский лауреат Оливер Уильямсон, получивший премию в 2009 году, автор идеи о склонности людей к оппортунистическому поведению, определил его как «Поведение с применением средств хитрости и коварства», или «Поведение, не обремененное нормами морали». Но новизна идеи Уильямсона состоит в том, что, как и в случае с ограниченной рациональностью, встает вопрос о том, как люди обходят ограничение. Один из самых ярких примеров того, как работают эти механизмы, — модель рынка «лимонов», за которую экономист Джордж Акерлоф получил Нобелевскую премию в 2002 году.3

Модель «лимонов» описывает так называемое предконтрактное оппортунистическое поведение и построена на реальной проблеме — торговле подержанными автомобилями в США. Человек приходит покупать подержанную машину. Все они приведены в надлежащий вид, все блестят, но насколько эти автомобили хорошо ездят, проедут ли они 500 метров и встанут или будут ездить еще сто тысяч километров, неизвестно — выглядят они все одинаково. Каков критерий выбора у покупателя? Есть внешний вид, и есть цена. Сильнее опустить цену может тот, кто продает не очень хороший автомобиль. Получается, что, как только человек начинает принимать решение, основываясь на внешнем виде и цене товара, в конкуренции побеждает самый недобросовестный ее участник, продавец «лимона» — так на жаргоне американских автодилеров называется некачественная машина. А «сливы», то есть достаточно приличные автомобили, начинают вытесняться с рынка, так как они не продаются.

Внешне в модели «лимонов» описывается вполне чистая ситуация — нормальная конкуренция, никакого вмешательства внешних сил, никаких монополий. Но из-за того, что покупатель ограниченно рационален и не может знать всего, а продавец скрывает часть информации — ведет себя оппортунистически, — конкуренция не ведет к экономическому процветанию. Более того, она может просто схлопнуть этот рынок, потому что качество продавцов будет постоянно падать. Решением этого вопроса являются довольно простые правила — например, если вы вводите гарантию продавца: он от себя дает гарантию, что любые поломки в течение года ремонтируются за его счет, — и цены немедленно выравниваются.4

Но это является решением проблемы с помощью введения определенных правил — институтов. А, не имея этих правил, мы получаем так называемый «ухудшающий отбор».

Далее считаю необходимым более подробно рассмотреть 2 основных вида общественных институтов: формальные и неформальные, о которых было сказано выше.

Любой институт являет собой не только набор правил, но и механизм, с помощью которого обеспечивается их исполнение. При этом, как было сказано, существуют два совершенно разных вида институтов — формальные и неформальные, и делятся они не по тому, какое правило они приписывают, а по тому, какой механизм принуждения к исполнению этих правил они используют. У формальных институтов этот механизм сводится к тому, что есть некие специально обученные люди (например, налоговые инспекторы, тюремщики, полицейские, военные) которые занимаются принуждением. Кстати, это могут быть «быки» в мафии, принципиального отличия организованной преступности от государства в этом смысле нет. В рамках же институтов неформальных принуждение обеспечивается за счет всего сообщества в целом — если кто-либо нарушает правило, к нему не приходят специально обученные люди, просто ему не подадут руки или перестанут выдавать кредиты. С точки зрения этого сообщества, он ведет себя неподобающим образом.

Довольно ярким и показательным, на мой взгляд, примером того, что неформальный общественный институт имеет влияние не меньшее, чем формальный, является дуэль между Александром Гамильтоном и Аароном Бёрром, произошедшая 11 июля 1804 года.5 Накануне Гамильтон всю ночь писал. Он написал целую «Апологию» о том, почему не надо ходить на дуэль. Он рассматривал самые разные основания — правовые, религиозные, нравственные, исторические, и все его приводило к тому, что на дуэль идти не надо. Он написал эссе, поставил точку и пошел на дуэль. И был убит. Этот случай очень часто обсуждается в литературе, и все приходят к выводу, что Гамильтон всё сделал правильно — и написал правильно, и поступил правильно. Потому что, если бы он не пошел на дуэль, ему грозили бы санкции, предусмотренные неформальными институтами, которые действовали тогда в американском обществе. Таким образом, санкции институтов неформальных зачастую могут быть даже сильнее санкций институтов формальных. Так происходит по нескольким причинам:

1.                 В случае действия формальных институтов нарушение правила может быть не всегда замечено, каким бы эффективным ни был мониторинг. А в случае действия неформальных институтов нарушение будет замечено почти наверняка, так как на соблюдении этих правил настаивают все окружающие люди.

2.                 Остракизм (презрение, неприятие, осмеяние со стороны окружающего общества6) — высшая мера наказания, предусмотренная в рамках неформальных институтов, — может оказаться более страшным наказанием, чем смертная казнь — высшая мера, предусмотренная институтами формальными. Например, Европа и Америка спорят между собой, какое наказание является более тяжким — смертная казнь или пожизненное заключение, то есть пожизненная изоляция от тех людей, к которым преступник привязан.

Институционалисты также говорят о так называемых ошибках первого и второго рода при проектировании законов. Первые — это ошибки, которые есть следствие ограниченной рациональности, а вторые — ошибки, которые есть следствие оппортунистического поведения, когда уже при проектировании закона закладывается коррупционная ловушка. Когда корпус законов составлен так, что исполнить их все принципиально невозможно, каждый человек потенциально является преступником, и населением в целом гораздо проще управлять. В результате образуется социальный контракт, при котором чиновникам действующая система выгодна, потому что они могут извлекать из нее доходы, а власти она выгодна, потому что она может легко контролировать и население, и чиновников — все они находятся в сфере вне законности.

Итак, в данной части работы были рассмотрены понятия рыночной экономики и общественного института, а также изучены основные положения неоинституционализма, рассмотрены предпосылки новой институциональной теории и виды общественных институтов в рамках этой теории.

1.2. Трансакционные издержки и вопросы собственности

В предыдущей части исследования были выделены основные вопросы общественных институтов. Но в состав институциональных основ рыночной экономики, на мой взгляд, нельзя не включить такие фундаментальные вопросы рыночной экономики как трансакционные издержки и собственность. Именно об этих понятиях будет идти речь в данной части исследовательской работы.

Теория трансакционных издержек (transaction cost theory) считается составной частью Новой институциональной теории и представляет собой теорию организации предприятий, объектом изучения которой служит многосторонний договор как форма организации.

Задачей теории трансакционных издержек является объяснение проблем эффективности тех или иных экономических операций в определённых институциональных рамках, то есть способность различных организационных форм в результативном планировании и осуществлении экономических целей. В основе данной теории находится предположение, что любое действие в экономическом контексте в первую очередь связано с затратами.

Теория трансакционных издержек противоречит предпосылкам «идеального рынка», выделяя роль организационных форм. Она дает объяснение взаимодействия предприятий и рынка, таким образом, помогая при выборе вида сотрудничества и формы организации. С другой стороны существуют сложности в уточнении операционных издержек, что может затруднить возможность конкретных решений.

Началом экономической теории трансакционных издержек послужила опубликованная в 1937 году работа Рональда Коуза «Природа фирмы», за которую Р. Коуз был награждён Нобелевской премией по экономике. В этой статье автор, ссылаясь на трансакционные издержки, приходит к выводу о необходимости существования предприятий как внерыночной формы проведения трансакций.

Следующими важными теоретическими публикациями послужили работы Кеннета Эрроу 1969 года, в частности, о трансакции и трансакционных издержках. И, наконец, в 1985 году Оливер Уильямсон представил научную статью, содержащую подробное обобщающее описание теории трансакционных издержек. О классификации трансакционных издержек в его работе будет сказано ниже.

Наряду с экономическим контекстом также были предприняты попытки использования теории трансакционных издержек в политике, хотя предмет обмена и не совсем очевиден. Так, в процессе выбора происходит обмен голоса избирателя на предвыборные обещания одного из кандидатов, что связано с трансакционными издержками сбора информации.

Рассмотрим основные понятия теории трансакционных издержек.

Трансакцией называется любая передача или переполучение права распоряжения имуществом или услугой в процессе обмена между двумя и более участниками договора. Движущей силой подобных процессов в рамках теории экономики выступает в первую очередь эффективность, направленная на бережливое использование ограниченных ресурсов. Ограниченными в данном случае могут быть не только производственные факторы, но и средства на организацию и проведение обмена. Трансакция считаются эффективной, если выбранная участниками форма договора приводит к наименьшей сумме трансформационных (производственных) и трансакционных издержек.

Раскроем определения вышеуказанных видов издержек.

Трансакционные издержки — затраты, возникающие в связи с заключением контрактов (в том числе использованием рыночных механизмов); издержки, сопровождающие взаимоотношения экономических агентов.

По одной из классификаций выделяют7:

      издержки сбора и обработки информации;

      издержки проведения переговоров и принятия решений;

      издержки контроля;

      издержки юридической защиты выполнения контракта пользованием рынка.

Трансформационные издержки — в отличие от трансакционных издержек включают непосредственные издержки фирмы (или предприятия), на переработку исходного сырья и материалов в готовую продукцию, предназначенную для продажи на рынке.

Далее будут оперировать такие экономически категории как предварительное и итоговое оценивание, поэтому считаю нужным раскрыть значение данных терминов.

Предварительное оценивание (ex-ante) направлено на оценку ситуации и результатов будущих программ, политик или мероприятий (pre-assessment). Предварительное оценивание часто именуют прогнозным, так как его применяют при определении валидности содержания программы, выполнимости задач, поставленных в ней, таким образом, прогнозируя дальнейшее развитие программы. Предварительная оценка проводится на стадии планирования программы для ответа на вопрос — приведет ли сформулированная программа к намеченным в ней целям.

На стадии предварительного оценивания решается вопрос о целесообразности финансирования программы на этапе её дальнейшего внедрения. Предварительное оценивание является своего рода гарантией того, что ресурсы в ходе реализации программы не будут потрачены безуспешно и/или неэффективно. Данный тип оценивания также направлен на прогнозирование затрат, выбор наиболее эффективных мероприятий. Он является объективной основой для разработки дальнейших стратегий.

Прогнозное оценивание проводится для предварительного заключения о возможных результатах, последствиях и других аспектах внедряемой программы.

Процесс предварительной оценки представляет определённые выгоды в том смысле, что помогает избежать необоснованных расходов и издержек, повышает шансы программы на успех на этапе её реализации. В этом смысле предварительное оценивание позволяет разработать оптимальный проект программы ‑ с минимальными издержками и максимально эффективным воздействием на адресатов. Нахождение оптимального варианта порой представляется довольно сложной задачей: вся трудность состоит в том, что необходимо оценить потенциальное влияние, круга лиц, на которых в той или иной степени распространяется воздействие программы, определить возможные риски и непредвиденные издержки.

Технология предварительного оценивания позволяет судить о том, в какой взаимосвязи находятся отдельные параметры программы и каким образом изменения каждого из них влияет на результат программы. Не стоит забывать, что предварительное оценивание не может служить заменой итоговому оцениванию. Так, последнее оценивает уже сам результат, в то время как предварительное ‑ альтернативный анализ.

Основной метод предварительного оценивания - экстраполяция данных о прошлом опыте для оценки гипотетических последствий и влияния будущей программы.

Итоговое оценивание (ex-post) программы или другого предмета оценки, как правило, проводится после завершения программы. Данное оценивание может быть инициировано как третьей (внешней) стороной так и тем, кто принимает решения (например, финансирующее агентство, служба по контролю и надзору или люди, в будущем вовлеченные в оцениваемую программу).

Итоговое оценивание может быть произведено как независимым оценщиком-экспертом, который подготавливает качественный внешний мониторинг-анализ, так и внутренними экспертами; впрочем, итоговое оценивание проводится также с помощью комбинации двух названных методов.

Результат итогового оценивания обычно оформляется в виде ряда альтернатив:

      внедрение программы (имплементация, приведение в действие);

      усиление поддержки программы (невозможность итогового заключения о программе);

      продолжение мер поддержки программы;

      учет конкретных, специфических обстоятельств (апробация);

      претерпевание определённых изменений (модификация и корректировка программы);

      прекращение программы.

Когда проводится итоговое оценивание текущей программы, то цель оценки ‑ подготовить отчет о программе или же дать рекомендации к прекращению внедрения программы.

Итак, выяснив значение предварительного и итогового оценивания, полагаю возможным вернуться к классификации трансакционных издержек. Уильямсон делит трансакционные издержки на следующие категории:

      предполагаемые (ex-ante) издержки: расходы на сбор информации, переговоры, связанные с подписанием договора и другие издержки, возникающие до принятия договора;

      фактические (ex-post) издержки: расходы на контроль или достижение выполнения обязательств, возникающие после соглашения.

Возвращаясь к понятию трансакционных издержек, хотелось бы привести пример, открыто показывающий суть данного понятия и особенно актуальный в условиях российской действительности.

Михаил Ходорковский, находившийся в 2010 году под стражей, в Хамовническом суде рассуждал о хищении нефти. Он предлагал разграничивать две разные вещи: реальное движение нефти и документальное. Что такое хищение реальной нефти? Это как было в свое время в Ичкерии: в нефтепроводе делают дырочку, отливают нефть, ставят в овраге маленький нефтеперегонный завод, делают «левый» бензин и его продают. Такое невозможно в Ханты-Мансийском или Ямало-Ненецком автономном округе — там вся нефть сливается в трубы «Транснефти» и дальше движется к нефтеперегонным заводам или на экспорт. Вся эта система трубопроводов поддерживается, охраняется, да и не принято в сибирских болотах ставить самопальные нефтеперегонные заводы. Поэтому реального хищения нефти там произвести нельзя. Другое дело — хищение документальной нефти. Права собственности движутся совершенно не так, как реальная нефть. Они возникают у нефтедобывающей компании, когда так называемая скважинная жидкость доходит до устья скважины, но в тот же момент могут быть проданы какому-нибудь крупному оператору. Реальная нефть еще в резервуарах нефтедобытчика, она только-только начинает движение по трубопроводам, а права собственности на нее уже очень далеко — в Москве, Нью-Йорке, Лондоне. Операция, при которой права собственности и свободы движутся отдельно от материального объекта, это трансакция. А трансакционные издержки — издержки такого рода движений.

В продолжение темы классификации трансакционных издержек, на мой взгляд, необходимо рассмотреть работу известнейшего довоенного экономиста Джона Коммонса. В своем исследовании он выделял три основных типа трансакций, и, как выяснилось в дальнейшем, каждому из которых свойственны свои издержки.

Итак, три типа трансакций по Джону Коммонсу8:

1.      Сделки – это есть торговля.

2.      Управление – это есть иерархическая система.

3.      Рационирование – сложные способы принятия решений, при которых инициатива исходит от одной стороны, а решение принимает другая сторона.

Если описывать эти типы трансакций в терминах геометрии, получается горизонталь, вертикаль или диагональ.

В первую очередь стоит сказать о горизонтали – сделки. С юридической точки зрения сделка – это свобода договора и равенство сторон. С экономической же позиции это не так. Приведу пример. Когда человек приходит открывать депозитный счет в Сбербанк или идет в прачечную, с точки зрения Гражданского кодекса он совершенно равен в правах со Сбербанком или с прачечной. Право первого хода здесь решает очень многое. Если внимательно посмотреть на текст договора, то нетрудно заметить, что там в основном прописаны обязанности клиента банка и права самого банка (или прачечной). Такое явление называется асимметрией договора: каждый тщательно учитывает свои интересы, но не всегда помнит об интересах контрагента. В итоге получается перекошенный договор. Предположим, что человек хочет этот договор поменять. На такое действие он имеет полное юридическое право. Клиент вступает в переговоры, но против него выступает целая команда профессионалов, а он совершенно не обязательно получал высшее финансовое образование или является химиком-технологом, который понимает, как устроена химчистка. У человека с банком или прачечной разная переговорная сила, он в разной степени ограничен в своем рациональном поведении. Таким образом, кажущаяся горизонталь сделки начинает перекашиваться, причем зачастую незаметно для человека. Выясняется, что в формально равноправной, симметричной сделке у человека как у физического лица, как у потребителя начинают возникать проблемы, которые могут в итоге сказаться на цене или, например, качестве покупаемого им продукта. И решающими здесь оказываются издержки поиска информации и ведения переговоров. А для того, чтобы сделка все-таки была сделкой, а не монопольным диктатом, нужны специальные институты. Например, законодательство о защите прав потребителей в большинстве стран исходит из того, что у потребителя больше прав, чем у его контрагента. Часть издержек вроде обязательств возмещения ущерба искусственно перекладывается на противоположную сторону. Это позволяет выровнять сделку, компенсировать те трансакционные издержки, которые приходятся на долю потребителя.

Второй тип трансакций – управление, иерархическая система. Основанием любой иерархии (например государства или фирмы) в современном обществе является контракт, по которому вы отдаете часть своих свобод управляющему субъекту — будь то правительство или работодатель. В любой вертикали права того, кто находится наверху, ограничены целым рядом обстоятельств, в том числе интересами и возможностью подчиненного не соблюдать правила контракта. Роль трансакционных издержек в этом типе трансакций удобнее всего показать на двух примерах – фирмы и правительства. Возьмем для первого примера (фирма) классическое проявление оппортунистического поведения — «отлынивание». Работник сидите за компьютером, но вместо того чтобы работать, то есть соблюдать контракт с работодателем, смотрит сайт «Одноклассники». Какой выход у работодателя? Если он поставит контролера у него за спиной или запретит выходы на определенные сайты, это означает для него дополнительные издержки. Поэтому работодатель начинает внутрь трансакции управления вставлять сделку. Он предлагает работнику закончить работу к определенному сроку в обмен на дополнительные выходные или иные поблажки. В этот момент вертикаль начинает наклоняться. Есть и другие причины, по которым вертикаль испытывает фиаско. Например, чем больше звеньев передачи информации, чем масштабней сама иерархия, тем больше возможностей искажения в узлах передачи. Поэтому для второго примера предлагаю взять самую масштабную иерархию — государство. Допустим, для решения проблем малого бизнеса президент указывает премьер-министру на данный вопрос. Тот, в свою очередь, поручает это членам правительства, они – министру внутренних дел, а до, скажем, рядового милиционера послание доходит уже в противоположном значении – «Бизнес нужно давить». И это не русская специфика, а общая закономерность. При определенном количестве звеньев и при наличии собственных, корыстных, интересов в каждом узле сигнал может искажаться «с точностью до наоборот». И это результат трансакционных издержек, которые свойственны такому способу трансакций, когда права собственности и свободы организованы через принцип команды.

Третий вариант трансакций — рационирование. Воспользуюсь примером. Существует одна общая черта для Англии и Таиланда — работа автономной, независимой судебной системы. Причем в Англии это никого не удивляет, а вот ситуация в Таиланде, когда неделями друг против друга стоят толпы демонстрантов и армия и ждут, разрешит суд применение силы или нет, выглядит поразительно. Это означает, что там начинает работать тип диагональных трансакций, когда инициатива на стороне одних, право принятия решений на стороне других, причем решения эти нередко принимаются коллегиально. Таким же образом парламенты принимают бюджет страны, но не они составляют проект бюджета, максимум — вносят поправки, а сам проект исходит от правительства. Это очень сложно устроенные отношения, построить такую трансакцию тяжело, в частности потому, что здесь возникают издержки, которые связаны все с теми же свойствами человека — его умственным несовершенством и стремлением жить в соответствии со своими интересами.

При этом любой процесс может быть организован по любому из трех типов трансакций — горизонтальному, вертикальному или диагональному. Они конкурируют между собой, сочетаются друг с другом в разных пропорциях, определяя в итоге разнообразие современного мира. Это обнаружил еще Джон Коммонс, когда анализировал в 1940-е годы экономики СССР, нацистской Германии, США, Англии и Австралии, где хозяйственные процессы были устроены прямо противоположным образом.

Вообще, когда речь заходит о трансакционных издержках, на мой взгляд, именно судебная система становится одним из ключевых институтов. Чтобы понять, как может работать суд, я сошлюсь на юриста, который стал великим экономистом и основал целое направление в институционально-экономической теории — Ричарда Познера. Он специалист по антимонопольным делам и, анализируя теорему Коуза, сформулировал свою собственную теорему о том, как судья должен принимать решения, исходя из наличия трансакционных издержек. Смысл теоремы Познера состоит в следующем: суд должен сделать то, что из-за тромбов и заторов в виде положительных трансакционных издержек не может сделать рынок. В своем решении суд должен сымитировать такое передвижение активов, которое произошло бы, если бы не было силы трения. Это своеобразная надстройка над теоремой Коуза, которая должна восполнить несовершенное устройство реального мира.

Итак, рассмотрев вопросы трансакционных издержек, перейдем к изучению такого основополагающего института рыночной экономики как собственность.

Собственность как экономическая категория9 – это исторически развивающиеся общественные отношения по поводу распределения (присвоения), описывающие принадлежность субъекту, у которого имеется исключительное право на распоряжение, владение и пользование объектом собственности. Совокупность вещей, принадлежащих данному субъекту (собственнику), составляет имущество соответствующего лица, поэтому отношения собственности называются также имущественными отношениями.

Отношения собственности возникают лишь при условии существования как минимум двух субъектов. Примером может служить Робинзон Крузо, который имел вещи в собственном употреблении, но ему не с кем было вступать в отношения по поводу них, и поэтому его нельзя назвать собственником в полном смысле слова, по крайней мере, до появления Пятницы.

Следует обратить внимание на то, что во второй половине XX века новыми экономическими школами, а особенно занявшим доминирующее положение неоинституционализмом, было обращено внимание не только и не столько на сами блага (ресурсы), сколько на возможности извлечения из них различного рода полезностей путем распоряжения или пользования ими.10

Во всем мире вопрос о собственности — это, по сути, религиозный вопрос. В свое время Карл Маркс написал очень точную фразу: «Когда дело касается вопроса о собственности, священный долг повелевает поддерживать точку зрения детского букваря как единственно правильную для всех возрастов и всех ступеней развития». Собственность сакральна, и ее сакрализация очень тесно связана с проблемой трансакционных издержек: самый эффективный способ снижения издержек защиты и поддержания прав собственности — выработать в обществе консенсусную идеологию по поводу того, что имеющаяся собственность идеальна, легитимна и должна признаваться всеми. И тогда для защиты собственности не нужно нанимать охранников, строить заборы, заниматься розыском похищенного имущества и нести прочие подобные издержки.

Традиционная экономическая парадигма предусматривает три режима собственности — частную, государственную и коммунальную. Главная новация институциональных экономистов заключается в том, что они добавили в эту модель еще один вариант — режим «несобственности» или так называемый «режим свободного доступа». Далее будет подробно рассмотрен каждый из видов собственности.

1.                 Несобственность

Почему никто до институциональных экономистов не мог разглядеть и объяснить режим свободного доступа? Потому что обычно считалось, что в свободном доступе могут быть вещи, которые очень широко распространены. Скажем, никто не устанавливает права собственности на воздух — пока его хватает на всех. Но оказывается, что в режиме свободного доступа могут появляться и экономические блага, то есть вещи вполне редкие — например, компьютерные программы, или музыкальные произведения, или скамейка в парке. Объяснить этот феномен можно только с помощью ключевого для институционалистов понятия трансакционных издержек: если издержки по закреплению прав собственности на тот или иной актив выше, чем выгоды, которые с него получают, он оказывается в свободном доступе. Попытки доказать право собственности и защитить его приведут к еще большим издержкам.

Размеры свободной территории, где собственности не существует, постоянно меняются — она сужается и расширяется в зависимости от целого ряда обстоятельств. Например, от того, какие существуют моральные ограничения, — можно ли пользоваться нелицензированными программами или нельзя. Или от того, насколько развиты те или иные технологии — вроде качественных средств копирования. Ведь еще 30-40 лет назад проблемы нелегального копирования программных продуктов, аудио- и видеопроизведений не существовало — слишком сложной и профессиональной была сама техника копирования.

2.                 Коммунальная собственность

Когда речь в России заходит о выборе между разными режимами собственности, спорят в основном о частной собственности и государственной. Но у нас резко недооценен еще один режим — коммунальный. Между тем именно за исследования в области коммунальной собственности Элинор Остром получила в 2009 году Нобелевскую премию по экономике. Впрочем, феномен коммунальной собственности изучается уже довольно давно. Например, блестящие экономисты Джеймс Бьюкенен и Гордон Таллок исследовали его в связи с зонированием городов — где в них должны находиться жилые, деловые и экономические районы, как они должны быть устроены (кстати, очень актуальная для современной России проблема). Обычно при городском зонировании рассматривалось только два варианта — либо государственная собственность, либо частная. Но коммунальная собственность для города не менее важна. Она нужна там, где вы не можете чего-то сделать без согласования с жителями.

Нередко оппозиция частной собственности в городах связана с тем, что привычные объекты коммунальной собственности попали в собственность частную. Это вовсе не означает, что у людей есть какие-то предубеждения против мелких и средних бизнесменов, которые владеют этими объектами. Но если, например, дворец пионеров, в который человек привык ходить с детства, вдруг превратился в казино, в которое он не может зайти, или — еще хуже — в закрытый клуб, и он даже не можете пройти через парк, в котором клуб расположен, человек чувствуете себя ущемленным в каких-то неотъемлемых вроде бы правах. Он, может, вовсе не против того, чтобы там был клуб или казино, но хочет принимать участие в решении судьбы бывшего дворца пионеров, потому что это объект коммунального режима собственности, который можно использовать как угодно, но с его согласия и с учетом его интересов.

Коммунальный режим собственности существует очень давно, и он наложил очень сильный отпечаток на жизнь людей, на их поведение. Приведу пример из нашей истории. В ходе послевоенного восстановления народного хозяйства в России сталинский режим использовал свойства общины. Ведь колхозы хоть и не были прямым продолжением классической русской общины, но были своеобразным ее отпечатком. Когда у колхозников изымали не только семенной фонд, но вообще все, их все время ставили в положение борьбы за выживание, и они непрерывно находились в фазе интенсивного труда всех, потому что иначе — смерть. Это было в определенном смысле хищническое использование тех свойств, которые несет в себе коммунальный режим собственности. Наиболее эффективен он в ситуации, когда нужно выживать. Если происходит какая-то крупная катастрофа (пусть даже экономического характера), конкурентоспособными сразу оказываются предприятия, которые работают в коммунальном режиме. Ведь там не надо платить собственникам, там люди готовы работать ради выживания. И потому, на мой взгляд, коммунальный режим будет жить в экономике до тех пор, пока будут сохраняться риски каких-либо катастроф, в том числе экономических кризисов. По моему мнению, это не только прошлое человечества, но и в некотором роде его будущее.

3.                 Частная собственность

Несмотря на то что частную собственность изучают давно и проповедуют уже около 300 лет, этот институт остается интересным для исследования и актуальным и по сей день. В первую очередь потому, что очень трудно предсказывать ее развитие.

Пятьдесят лет тому назад практически все экономисты на вопрос, какая собственность будет преобладать в конце ХХ века, отвечали более или менее однозначно: государственная. Был только один ученый и сформировавшаяся вокруг него сравнительно небольшая школа, которые говорили, что доминировать будет частная собственность. Звали этого экономиста Фридрих фон Хайек, а его школа называется австрийской, и именно они в итоге и оказались правы. Хайеку удалось увидеть свойство частной собственности, которое позволило ей так резко распространиться во время телекоммуникационной и информационной революции 1970-80-х. Связано это свойство с так называемыми «скрытыми знаниями». Каждый человек знает довольно много такого, что нелегко передать другому человеку. Например, крестьянин знает, что на правой части его поля в апреле лужи собираются, а сажать овощи надо сначала на левой грядке, а потом на правой. Это многолетний опыт. И необходимо большое количество людей и немало усилий, чтобы всю сумму его знаний вербализовать и сделать понятными другому человеку. При этом он может что-то забыть и что-то не сказать нарочно. Поэтому когда возникает ситуация, в которой знания становятся важным фактором функционирования некоего предприятия (будь то ферма, фирма или завод), наиболее вероятный и эффективный выбор, на мой взгляд, — сделать обладателя знаний собственником предприятия. Тогда он будет максимально их использовать.

Однако большинство прогнозов о бурном развитии частной собственности в 1990-е, и 2000-е тоже, потерпели крах. Когда развалился социалистический лагерь, странам, которые в него входили, были даны вполне четкие рекомендации, куда им двигаться, но частная собственность не дала обещанных фантастических эффектов. В равной степени это относится и к странам третьего мира. У частной собственности есть, очевидно, не только скрытые преимущества, но и скрытые недостатки. Их очень хорошо определил перуанский экономист Эрнандо де Сото, который показал, что частная собственность малопродуктивна, когда она нелегальна или полулегальна. Дело в том, что частная собственность дробит активы. А скомбинировать их и привлечь ресурсы на развитие можно, только если все эти активы выявлены. Однако выявлять нелегальные активы собственники, разумеется, не хотят. В книге «Загадка капитала» де Сото доказал, что в странах третьего мира существуют нелегальные средства, превышающие все суммы, которые отправляет им в качестве помощи мир развитый. Но сама нелегальность этих средств не позволяет им превратиться в капитал. Самый простой выход из ситуации, который предложил де Сото, — амнистия капиталов. И стоит отметить, что, когда такая амнистия была проведена в Перу, буквально в одну ночь легальные активы в стране удвоились, а за последующие десять лет выросли в 15 раз.

Люди заинтересованы в легализации своей частной собственности еще и потому, что это помогает решить очень многие проблемы, связанные с наследованием. Ведь частная собственность не сводится к простому набору физических объектов, она предполагает встроенность в довольно сложную систему правил, институтов. Эти институты действуют на формальном уровне, если собственность легализована, и на уровне личных отношений, если нет. Во втором случае человек фактически должен передать в наследство отношения с, например, санитарным врачом, пожарным или чиновником мэрии. Если это и возможно, то очень трудно. Гораздо труднее, чем передать титул собственности и данные в базе. Потери такого рода очень хорошо описаны в книгах де Сото, и мне кажется, он многое объясняет в том, что происходит не только в Латинской Америке, где он родился, но и в других развивающихся странах, в том числе в России.

Также стоит отметить, что, при всей своей простоте, частная собственность — дорогой режим собственности. Если в коммунальный режим собственности войти можно довольно быстро, то для того чтобы войти в эффективный режим частной собственности, нужно сначала потратиться на огромное количество вещей: легализацию, кадастры, учет, титулы собственности, информационные базы и пр. Зато частный режим, по сравнению с коммунальным, обладает несравненно меньшими издержками при принятии сложных инновационных решений. Именно поэтому, по моему убеждению, надежды социалистов на то, что коммунальная собственность станет доминирующей в западных обществах, не оправдались: чем больше и неоднороднее группа, которая принимает решения, тем выше трансакционные издержки.

4.                 Государственная собственность

Есть ли какие-нибудь конкурентные преимущества у государственной собственности? Да, конечно. Когда реализуется мобилизационное, экстенсивное развитие, ничего более эффективного, чем госсобственность, на мой взгляд, не существует. Она позволяет быстро мобилизовать огромное количество ресурсов, причем ресурсов бесплатных. Именно поэтому первая половина ХХ века прошла под знаком тотального усиления государственных режимов. Очевидно, что в сталинском СССР, нацистской Германии и рузвельтовских США режимы эти были совершенно разные. Например, американское правительство использовало мобилизационные инструменты вроде моратория на изъятие средств из банков, но это не было прямое установление государственного контроля за теми или иными объектами. В очередной раз действенность государственного режима была доказана в условиях кризиса 2008-2009 годов, когда правительства ряда стран пошли на такие меры, как беззалоговые кредиты и пр. Они утверждали, что традиционные коммерческие механизмы в кризисных условиях не справятся с предоставлением средств, поэтому кредиты начали выдавать либо под нулевую ставку процента (правительство компенсирует), либо без залога (правительство гарантирует).

В чем же уязвимость государственного режима? В том, что здесь очень высоки трансакционные издержки, потому что действует иерархия. Частный собственник может передумать, в государственной иерархии такое невозможно, там действует огромная инерция движения. Поэтому, например, при планировании развития, если государство приняло верное решение, выбрало нужное направление, то все будет хорошо, но если промахнулось, то «огромный государственный корабль еще долго будет плыть не в ту сторону».

Итак, нами было рассмотрено понятие трансакционных издержек, даны их классификации, а также проанализированы вопросы собственности и выбора формы собственности в условиях рынка.

2. Анализ институциональных основ рыночной экономики в России

2.1. Основные этапы становления и развития отечественной системы государственного регулирования экономики; достоинства и недостатки системы жесткого директивного регулирования

Развитие экономики в постсоветских государствах, к которым относится Российская Федерация, все больше актуализирует необходимость государственного регулирования экономических отношений, а переход к рыночной экономике, в основе которого процессы саморегулирования, заставил пересмотреть систему государственного регулирования экономики, начиная с его объекта и принципов воздействия, заканчивая его методами и формами. Одновременно изменились значение и цели государственного регулирования, ориентированного на невмешательство в имущественный интерес хозяйствующих субъектов, открылся путь для новых поисков соотношения государственного и частного экономических интересов и их выражения в правовых системах, структуре, деятельности государства.

Содержание государственного регулирования как функции государственного управления раскрывается через установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий; контроль за выполнением требований, содержащихся в нормах права; координация и установление общего направления деятельности участников соответствующих отношений; всесторонняя защита их законных интересов и прав; определение и нормативное закрепление приоритетов в проводимой в сфере экономики государственной политики; установление порядка заключения государственных контрактов (договоров), порядка регистрации, лицензирования и т.п. Однако столь широкое понимание содержания государственного регулирования, охватывающего чуть ли не все действия государства в экономике, на мой взгляд, малопродуктивно и не раскрывает сущности государственного регулирования предпринимательской деятельности. Что касается включения в содержание государственного регулирования предпринимательской деятельности установления и обеспечения государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий, то эта характеристика (может быть, форма) государственного регулирования предпринимательской деятельности встречается в литературе довольно часто, но, в сущности, представляет собой не что иное, как смешение государственного и правового регулирования. Положение о том, что государственное регулирование предпринимательской деятельности осуществляется в правовых формах, в особых доказательствах не нуждается, но задача-то как раз в том и заключается, чтобы выявить отличие государственного регулирования предпринимательской деятельности от правового регулирования соответствующей деятельности.

Государственное вмешательство в экономику является объективно необходимым для любого правительства независимо от того, рыночная это экономика или командно-распределительная. В распределительной экономике государство берет на себя все права и обязанности по производству и распределению товаров и услуг. Здесь просто нечего регулировать. Однако такая система на деле показала свою неэффективность и несостоятельность.

В рыночном хозяйстве перед правительством не стоят задачи непосредственной организации производства товаров и распределения ресурсов. Оно не имеет права свободно распоряжаться ресурсами, капиталом и произведенными товарами, как это происходит в командно-распределительной экономике.

В литературе отношение к выяснению понятия "государственное регулирование экономики " зависит от теоретических позиций тех или иных исследователей. Исследователи, считающие российское предпринимательское право в качестве самостоятельной отрасли права, уделяют большое внимание не только понятию государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности, но и раскрытию его организационно-экономического и правового содержания <1>. Исследователи, предполагающие существование российского предпринимательского права в качестве смешанной отрасли права или подотрасли российского гражданского права, либо не уделяют категории государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности вообще никакого внимания <2>, либо смешивают государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности с правовым регулированием соответствующей деятельности <3>. В.Ф. Попондопуло пишет: "Правовыми формами государственного регулирования являются акты различных органов государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной" <4>. При столь широком подходе оказывается, что государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности - это все источники права и практика их применения, т.е., в сущности, весь механизм правового регулирования экономики и предпринимательской деятельности. Такой вывод полностью подтверждается содержанием учебника В.Ф. Попондопуло, поскольку в разделах и главах, посвященных государственному регулированию экономики и предпринимательской деятельности, излагается все относящееся к предпринимательской деятельности правовое регулирование, что характерно не только для позиции В.Ф. Попондопуло, но и многих других. Думается, что данная методологическая ошибка обусловлена не чем иным, как отсутствием содержательного и ясного понятия государственного регулирования экономики, предпринимательской и иной доходной деятельности и его правового режима.

В учебнике по предпринимательскому (хозяйственному) праву под редакцией В.В. Лаптева и С.С. Занковского разъясняется, что государственное регулирования экономики и предпринимательской деятельности представляет собой совокупность мер экономического, правового и организационного воздействия на экономику, в том числе путем государственной поддержки и защиты субъектов предпринимательской деятельности, а также государственного контроля за соблюдением требований законодательства субъектами такой деятельности. Поднаправления (сферы) - это отрасли и подотрасли национальной экономики, а формы государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности - это конкретные меры экономического, правового и организационного воздействия на предпринимательскую деятельность[1].

Примерно таковы же подходы к освещению сущности и содержания государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности, излагаемые в учебнике под редакцией В.С. Белых: государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой управленческую деятельность государства в лице соответствующих полномочных государственных органов, направленную на упорядочение экономических отношений в сфере предпринимательства с целью защиты публичных и частных интересов участников этих отношений. В качестве форм государственного воздействия на экономику выделяются: государственное регулирование хозяйственной деятельности и контроль за нею, создание и прекращение субъектов хозяйственной деятельности и планирование. С другой стороны, в качестве правовой формы государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности в этом же издании квалифицируется акт, с которым связываются предусмотренные последствия[2].

В другом учебно-методическом издании анализируется общее государственное регулирование, которое заключается в том, что для всех хозяйствующих субъектов, включая унитарные предприятия, устанавливаются единые правила на рынке, соблюдение которых обеспечивается государством, в частности, государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, лицензирование, государственная регистрация недвижимого имущества, обеспечение конкуренции, государственное регулирование качества товаров, работ и услуг[3]. Нетрудно заметить, что в данном подходе всего на всего смешивается государственное регулирование с правовым регулированием соответствующей деятельности.

Кроме того, имеется понимание государственного регулирования экономики, предлагаемое в литературе по теории государства и права: "Согласно устоявшемуся мнению государственное регулирование экономики воспринимается как одна из функций государственного управления". Таким образом, в данном подходе государственное регулирование экономики по существу и с содержательной точки зрения не раскрывается, а указывается лишь на то, что государственное регулирование экономики - всего лишь одна из функций государственного управления. Данному подходу противостоит точка зрения С.Н. Братоновского, согласно которой "между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению, так как регулирование - непременный элемент государственной управленческой деятельности, одна из ее функций. Управляя, государство регулирует, а регулируя - управляет"[4]. Таким образом, между государственным управлением и государственным регулированием, в сущности, ставится знак равенства. С другой стороны, тот же автор пишет: "Государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных (хотя бы де факто) объектов, а государственное регулирование - с воздействием преимущественно на неподчиненные объекты". Между тем выделенный признак по существу спорен. Рассмотрим в качестве примера государственное регулирование банковской деятельности, осуществляемое различными способами и методами. Имеются в данном случае подчиненные объекты воздействия или нет? Представляется наличие двух подчиненных объектов воздействия в случае установления размера уставного капитала банка: поскольку банк обязан поддерживать установленный размер уставного капитала, то государство с помощью регулирования воздействует как на банк, так и на его уставный капитал.

Эволюция системы государственного регулирования экономики России имеет свою историю и свои особенности. При этом, несмотря на внутренний антагонизм сущностных характеристик государств с рыночной и плановой экономикой достаточно часто можно наблюдать близость как времени, так и миссии или конечного предназначения реализуемых программ управления региональным развитием.

На сегодня в развитии системы государственного регулирования экономики можно выделить пять этапов. Их последовательность и содержание обусловлены не логикой самого процесса регионального развития, а скорее изменением логики общественных условий развития страны.

Первый этап (1920-1932 г.г.). В этот период был сформирован ряд принципиальных подходов к размещению хозяйственных объектов, территориальной организации общества, а именно:

необходимость создания общегосударственной системы центров, способных организовать реализацию хозяйственной и социальной политики в территориальном разрезе;

создание экономически эффективной территориальной организации производства, в первую очередь промышленности, и формирование экономически завершенных территориальных хозяйственных единиц. Экономический принцип районирования предполагал выделение в качестве района своеобразной, по возможности законченной в экономическом смысле территории. Каждый из выделенных районов целевым образом организовался в крупную хозяйственную систему. Этот подход усиливался энергетическим принципом, означавшим целенаправленное формирование в пределах района энерготехнологического комплекса на основе естественных и общественных ресурсов.

Второй этап (1933 1956 г.г.) характеризуется полным отходом от экономического принципа системы государственного регулирования экономики. В сталинскую административно-командную модель не вписывался объективный процесс районирования, направленный на усиление относительной экономической обособленности районов, а следовательно, их самостоятельности. Принцип комплексного территориально-экономического развития стал подменяться понятием всестороннее развитие, что на практике означало стремление территорий к определенной натурализации своей экономики и достижения, в конечном счете, большей экономической автономности.

В то же время, именно на этом этапе появляются теории управления региональным развитием, сохранившие значение до сегодняшнего момента. В частности, это концепция энергопроизводственных циклов территориально производственных комплексов (ЭПЦ-ТПК).

Третий этап (1957-1964 г.г.) это короткий период, когда было предпринята попытка реформы управления путем создания совнархозов. Приоритеты ведомственно-отраслевого управления сохранились, предполагалось лишь обеспечить ослабление отраслевых ведомств за счет передачи некоторых управленческих функций на места, т.е. в регионы. Совнархозы не только не были хозяевами на территории, но часто противостояли местным органам власти. Обсуждение Закона о совнархозах дало новый импульс развитию теорий территориального управления. Необходимость специализации регионов базировалась не на отраслевой, а на общеэкономической эффективности, не только на отраслях материального производства, но и на других сферах[5].

Одновременно появилось большое количество публикаций противоположного содержания, основанных не упрощенном понимании термина ТПК, когда производство рассматривается не в общеэкономическом смысле, а в узком значении непосредственного материального производства. В дальнейшем, тенденция к упрощенному территориально-производственному комплексообразованию получила и официальное признание.

Четвертый этап (1965-1985 г.г.) характеризуется возрождением попыток сочетания отраслевого и территориального развития. Хотя приоритет ведомственно отраслевых интересов сохранялся, понятие ТПК вошло в директивные документы, и они стали рассматриваться, прежде всего, как непосредственно управляемые формы организации хозяйства. На этом этапе появляются работы по территориальным социально-экономическим системам. Сочетание теорий территориально-производственного и социально-экономического комплексообразования обусловило активизацию работ по территориальной организации общества, но и в этом случае не было ориентации на решение стратегических проблем территориального управления.

Следующий период (с 1986 г. по настоящий момент) условно называемый перестройкой характеризуется на первых порах полной неопределенностью в плане социального целеполагания и экономического механизма управления.

Вступление России в трансформационный период послужило мощным толчком для начала глубоких преобразований, затрагивающих экономические отношения, политическую систему и идеологию общества. Практически одновременно с либерализацией экономики и появлением новых негосударственных субъектов собственности, приватизацией предприятий, в стране происходит децентрализация власти и управления, значительное расширение прав территорий в регулировании социально-экономических процессов. Однако формирующаяся система отношений, основанная на многосубъективном балансе интересов, потенциально обладая неизмеримо большими резервами социальной эффективности, одновременно создает предпосылки для резкого усиления пространственной дифференции темпов социально-экономического развития, что в свою очередь требует разработки концептуально новых подходов к решению неизбежно возникающих проблем согласования интересов разноуровневых административно-территориальных и отраслевых структур.

В этих условиях уменьшение территориальных диспропорций станет возможным только путем формирования и реализации комплексной высокоэффективной государственной политики, всемерно учитывающей интересы разноуровневых территориально-административных образований различной отраслевой специализации. И если в дореформенный период мероприятия, реализуемые в рамках государственной региональной политики, как правило, ограничивались регулированием развития крупных, территориально и экономически целостных регионов, то сегодня целесообразно ставить вопрос о формировании комплексной пространственной (территориальной) политики, целью которой является упрочнение и создание единого национального экономического пространства, а объектом вся совокупность разноуровневых элементов территориальной структуры национальной экономики[6].

2.2. Методические основы современной системы государственного регулирования экономики в условиях формирования рыночных отношений в России

В последнее время Российское государство прибегает к такому методу государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности как создание и организация деятельности специальных хозяйствующих и управленческих субъектов. Такой прием государство использует для решения крупных социально-экономических и народнохозяйственных задач, имеющих "прорывное" значение для всей национальной экономики. С этой целью приняты и действуют следующие федеральные законы: Федеральный закон от 17 мая 2007 г. "О банке развития", Федеральный закон от 19 июля 2007 г. "О Российской корпорации нанотехнологий", Федеральный закон от 21 июля 2007 г. "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", Федеральный закон от 30 октября 2007 г. "О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", Федеральный закон от 24 июля 2008 г. "О содействии развитию жилищного строительства". Указанные законы и практика их применения ставят совершенно новые задачи в области изучения правового режима государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности.

Таким образом, государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности представляет собой набор различных методов и способов воздействия государства на экономику и предпринимательскую деятельность; при их правовом опосредствовании возникает соответствующий правовой режим государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности; организационно-правовыми формами государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности сложились принятие правоприменительного акта, направленного на регулирование конкретной организационной и хозяйственной ситуации, правовой режим государственного планирования, антимонопольное регулирование, налоговое регулирование, бюджетное регулирование, правовой режим государственных закупок товаров, работ и услуг, правовой режим оказания материальной и организационной поддержки хозяйствующим субъектам и потребителям, правовой режим непосредственной предпринимательской деятельности государства и публично-правовых образований, правовой режим создания и деятельности специальных хозяйствующих и управленческих субъектов, правовой режим экспортно-импортных операций и правовой режим социальной защиты населения от негативных последствий рыночной экономики. С этой точки зрения содержанием общего правового режима государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности охватываются принятие правоприменительного акта, направленного на регулирование конкретной организационной и хозяйственной ситуации, антимонопольное регулирование, налоговое регулирование, бюджетное регулирование и правовой режим оказания материальной и организационной поддержки хозяйствующим субъектам и потребителям. Все остальные организационно-правовые формы государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности носят избирательный характер: к примеру, созданием и организацией деятельности специальных хозяйствующих и управленческих субъектов государство занимается только в определенных областях и сферах деятельности, обладающих особой значимостью. Избирательный (целевой) характер носят, к примеру, государственные закупки товаров, работ и услуг, поскольку государство не закупает все и вся товары, работы и услуги, а только некоторые и в определенных целях.

В научной литературе выделяют достаточно много различных видов (методов, способов) государственного регулирования экономических отношений, формируемых по самым различным основаниям, - это прямые и косвенные экономические методы: инвестирование, дотации и субсидии, налоговые и кредитные методы и т.д. - все они классифицированы по экономическому признаку. С правовой стороны эти методы нуждаются в соответствующем правовом закреплении.[7]

В общем случае под методом государственного регулирования экономики понимается совокупность приемов, способов, посредством которых государство воздействует на участников экономических отношений.

В свою очередь, государственное регулирование экономики содержит статическую составляющую, посредством которой государство воздействует на условия функционирования субъектов хозяйствования, участвующих в экономических отношениях, а также динамическую составляющую, предполагающую воздействие на экономический (имущественный) интерес участников экономических отношений через модели экономического поведения. Каждая из составляющих государственного регулирования содержит свою систему методов.

Так, статические методы государственного регулирования экономических отношений в общем случае представляют собой организационное и экономическое воздействие на саму возможность заниматься экономической деятельностью (абсолютные экономические отношения). К таким методам, в частности, относятся государственная регистрация (реорганизация, ликвидация), лицензирование, техническое регулирование (стандартизация, сертификация и метрология), санитарно-эпидемиологическое регулирование, противопожарное регулирование и т.п. Статические методы обязательственных правоотношений не образуют.

В отличие от указанных, динамические методы государственного регулирования экономики предполагают непосредственное воздействие на имущественный интерес участников отношений в моделях экономического поведения (образующего относительные экономические отношения), примерами которых выступают, например, государственная закупка товаров и услуг, государственное финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, дотации и субсидии[8], кредиты, субсидируемые государством, налоговые льготы, экспортные субсидии и др.

Что касается методов, подобных антимонопольному (конкурентному) регулированию, то они образуют совокупность статических и динамических методов государственного регулирования экономики, которые можно разложить на соответствующие методы.

В литературе можно встретить также иные методы государственного регулирования экономики, например планирование и т.п., - по нашему мнению, указанные отношения не образуют самостоятельных экономических методов, а являются условием наиболее эффективного подбора и использования методов государственного регулирования экономических отношений в рамках определенной экономической задачи.

Указанное позволяет закрепить наиболее общую классификацию методов государственного регулирования экономики: статические, динамические и смешанные (статическо-динамические) методы государственного регулирования.

В свою очередь, динамические методы государственного регулирования экономики в общем случае представляют собой модели экономического поведения, предлагаемые государством субъектам хозяйствования, - с экономической стороны их логическая связь возражений не вызывает. Что же касается их правового регулирования, то в юридических науках, изучающих данные отношения, единство подходов отсутствует, что особенно заметно в применении такого правового термина, как "обязательство".

Так, цивилисты предлагают узкое понимание обязательственных отношений, делая упор на методы рыночного саморегулирования, когда "обязательственное право представляет собой подотрасль гражданского права, регулирующую экономический оборот (товарообмен), т.е. отношения по переходу от одних лиц к другим материальных и иных благ, имеющих экономическую форму товара". Что касается обязанностей императивной природы, например по уплате налогов, то, как отмечает Е.А. Суханов, они являются не только имущественными, но и публично-правовыми, поэтому к налоговым отношениям, хотя бы и рассматриваемым в качестве налоговых обязательств, в принципе неприменимы нормы обязательственного права. Сказанное, с его точки зрения, следует иметь в виду и при оценке встречающихся иногда предложений использовать категорию "обязательство" в управленческих, финансовых, внутрихозяйственных и иных отношениях, находящихся за пределами предмета гражданского права. Из указанного делается вывод, что, "к сожалению, гражданско-правовые конструкции, в том числе традиционные конструкции обязательства, используются не всегда обоснованно".

В теории права существует два пути решения вопросов, связанных с введением терминологии, необходимой для описания и разграничения тех или иных явлений: "либо ввести новые термины, либо найти к уже имевшемуся наиболее подходящие прилагательные".

Принимая позицию широкого понимания обязательства за основу, предлагаем использовать термин "экономическое обязательство", что, в частности, поддерживается представителями т.н. экономического права, в то же время ограничив предлагаемый термин отношениями, в которых имеет место имущественный интерес (имущественная выгода), т.е. применительно к динамическим методам государственного регулирования экономических отношений.

По нашему мнению, за основу классификации динамических методов необходимо взять признак имущественного интереса, формирование которого является предметом психолого-экономических наук, а в праве имущественный интерес, рассматриваемый в общем случае как выгода, только предполагает закрепление.

Если воспользоваться аналогией соотношения терминов "правовой метод" (основное воздействие) и "юридический способ" (первичное звено воздействия) из теории права и перенести ее на экономические методы государственного регулирования, то первичным звеном экономического воздействия следует считать "способ выражения имущественного (экономического) интереса" (сокращенно: "экономический способ"), каждый из которых в отдельности или в совокупности выступает формирующим звеном соответствующих экономических методов.

По нашему мнению, при всем многообразии экономических методов по признаку движения имущества (имущественных прав) в их основе всего три первичных (образующих) экономических способа, отражающих имущественный интерес.

1. Способ изъятия имущества (имущественных прав) (применительно к отношениям с участием государства: фискальный способ), когда имеет место прямое изъятие имущества (имущественных прав) одним участником экономических отношений, включая государство, у другого на безвозмездной основе. Для данного способа имущественный интерес на локальном уровне односторонний - для государства такие отношения с позиции экономического интереса всегда абсолютно выгодны, а для второй - абсолютно невыгодны. Наиболее типичным примером методов, основанных на фискальном способе, являются налоги.

2. Способ безвозмездной поддержки, в противоположность первому экономическому способу, предполагает прямую безвозмездную передачу имущества (имущественных прав) одним участником экономических отношений, включая государство, другому. В отношении имущественного интереса для данного способа обратная картина. Примерами экономических методов, основанных на способе безвозмездной поддержки, являются дарение, пожертвование, государственные субсидии, дотации и т.п.

Несмотря на то что два приведенных экономических способа противоположны по содержанию, нельзя сказать, что способ прямого изъятия для одной стороны является одновременно способом безвозмездной поддержки для другой стороны, отличие состоит в имущественной инициативе, которая для фискального способа исходит от приобретателя выгоды, а для безвозмездной поддержки - от стороны, выгоды не имеющей.

3. Способ взаимного имущественного интереса (при широком толковании термина "договор" и с определенной натяжкой можно говорить о договорном способе, не принимая во внимание односторонние договорные методы, такие, например, как дарение или ссуда), в котором обе стороны имеют выгоду.

Близкая по смыслу классификация предлагается отдельными учеными применительно к регулятивным правоотношениям, которые подразделяются на договорные и налоговые правоотношения, а также правоотношения в сфере государственного регулирования.

Применительно к договору дарения необходимо пояснить, что, несмотря на применение термина "договор", в смысле правоотношения - это способ безвозмездной поддержки. И "понятие о безвозмездности сделки не исключает возможности совершать дарение ввиду какой-нибудь услуги, и самое дарение не утрачивает через то характера сделки безвозмездной".

Любой экономический метод, а равно сформированный на его основе институт обязательств, в своей основе опирается на один из трех экономических способов. Например, кредит (метод кредитования) построен исключительно на механизме взаимной выгоды, т.е. на договорном способе; уплата налогов формируется исключительно посредством фискального способа; наконец, дотации и компенсации построены исключительно на способе государственной поддержки, т.е. безвозмездном предоставлении помощи государства определенным хозяйствующим субъектам, как, например, дотирование поставок средств химизации сельскохозяйственным производителям или предоставление им государственной помощи.[9] Здесь следует вести речь об абсолютной выгоде, и сложно говорить о том, что кто-то из хозяйствующих субъектов откажется от такой помощи (точнее, теоретически такой отказ возможен, но разумный хозяйственник так не поступит).

Нетрудно заметить, что для отношений с государством договорный способ при потере выгоды для хозяйствующего субъекта приобретает признаки налогового способа, а при потере выгоды для государства - способа государственной поддержки.

На практике встречаются экономические методы, основанные, казалось бы, на договорном способе, предполагающие взаимную выгоду, а на самом деле искажающие природу взаимного имущественного интереса. Это особенно свойственно для экономики со значительным государственным вмешательством, когда, например, основанием возникновения договора поставки является решение вышестоящего административного планового органа, который рассчитывает экономические условия (в частности, цены), исходя из долгосрочной основы, а в конкретной ситуации такие условия могут стать для хозяйствующего субъекта невыгодными (убыточными).

Сочетание экономических способов имеет место и в других случаях, например для метода налоговых льгот. Данный экономический метод может быть составлен из двух экономических способов: фискального, который предполагает изъятие части имущества, а также способа государственной поддержки, который предполагает освобождение от части налога в определенном законом случае, как, например, это имеет место при предоставлении налоговых вычетов в случае уплаты подоходного налога.

4. Указанные обстоятельства позволяют говорить о дополнении динамических методов государственной поддержки сложным (смешанным) экономическим способом, основанным на сочетаниях договорного и фискального способов, способом государственной поддержки в различных вариациях в рамках единого имущественного интереса.

Любой динамический метод государственного регулирования экономических отношений позволяет выделить его основу - экономический способ, что позволяет принять соответствующую классификацию за основу соответствующих экономических обязательств, которые предполагают межотраслевой характер, отражая наиболее общие закономерности формирования имущественного интереса.

Вышесказанное позволяет сформулировать общетеоретическое определение экономических обязательств, под которыми следует понимать отражающие наиболее общие закономерности правовой регламентации моделей имущественных отношений, свойственных одновременно всем отраслям права, регулирующих относительные экономические отношения, возникающие в процессе государственного регулирования экономических отношений.

В свою очередь, экономические обязательства, участвующие в государственном регулировании экономики, необходимо рассматривать в двух смыслах: в узком смысле, имея в виду наиболее общие закономерности правовой регламентации динамических методов государственного регулирования; в широком смысле как совокупность обязательств всех отраслей права, входящих в систему государственного регулирования экономических отношений.

В широком смысле экономические обязательства в системе методов государственного регулирования экономики включают договорные обязательства, налоговые (фискальные) обязательства, обязательства государственной поддержки и сложные обязательства, представляющие собой сочетания обязательств различных отраслей права.

Вместе с тем узкое понимание экономических обязательств позволяет рассматривать их в качестве самостоятельного направления изучения по следующим основаниям:

1) необходимость закрепления обобщенного института экономических обязательств, отражающего наиболее общие закономерности правовой регламентации экономических отношений с обозначением императивных и диспозитивных границ правовой регламентации, что позволяет разрешить проблемы:

- правового обеспечения (закрепления и регламентации) имущественного интереса в институтах экономических обязательств;

- защиты имущественного интереса посредством установления общих границ императивности;

- отражения обобщенных закономерностей правовой регламентации моделей экономических отношений (отрасль права - генеральный конструктор экономического законодательства) путем установления обязательного перечня элементов и составных частей, переходящих в отраслевые институты;

- согласования отраслевых институтов обязательств - разрешение конфликтов между институтами различных отраслей права, регулирующих экономические отношения.

В этом смысле обобщенный институт экономических обязательств является объединяющим началом, которое формирует систему обязательств (динамических методов государственного регулирования экономики).

Кроме того, обобщенный институт позволяет устранить разрыв между обязательствами различных отраслей права, приблизив тем самым правовое закрепление методов государственного регулирования экономики к имущественной основе;

2) необходимость правовой регламентации института сложных обязательств, который не может быть предметом отраслевых институтов обязательств, поскольку включает в себя сочетания экономических обязательств различных отраслей права, объединенных единым имущественным интересом.

Уточненная классификация экономических обязательств в системе методов государственного регулирования экономики позволяет рассматривать их как звенья единой цепи, стирая тем самым отраслевые отличия и восстанавливая экономическую природу обязательственных отношений.

2.3. Важнейшие направления и сферы государственного регулирования

Механизм государственного регулирования не является раз и навсегда данным и неизменным. Эволюция его предопределяется потребностями технологического развития и экономического роста, перегруппировкой политических сил и изменениями проводимой ими экономической и социальной политики, степенью развитости рыночных отношений хозяйствования.

В любом случае государственное регулирование должно быть эффективным, т. е. максимально использовать предпринимательскую энергию для углубления партнерства и катализации бизнеса. Оно эффективно в том случае, когда поддерживает те сферы, которые не регулируются или слабо регулируются рыночными механизмами - здравоохранение, образование, макроэкономическая стабильность, защита неимущих и т. д. По такому пути развиваются экономические и социальные процессы в Российской Федерации, где за годы реформ 80-90-х годов заложены основы финансово-экономического регулирования экономики. Перспективы российской экономики связываются с гарантией прав собственности и справедливой конкурентоспособности для эффективного функционирования рыночной экономики. Государство осуществляет контроль над денежной массой, снижением инфляции, а также обеспечением структурных сдвигов в производстве и экспорте продукции.

Активизацию инвестиционного процесса государство предполагает достичь путем удешевления кредитных ресурсов в условиях новой экономической конъюнктуры.

Социальная и военная реформы позволят в перспективе сократить нагрузку на государственный бюджет и увеличить расходы на образование, здравоохранение, культуру и пенсии.

Предполагается, что бюджет как метод экономического воздействия будет стимулировать экономический рост. Это достигается тем, что средства налогоплательщиков предоставляются корпоративному сектору исключительно на конкурсной основе. Уменьшится количество налогов и налогооблагаемой базы, произойдет выравнивание налоговой нагрузки.

Анализируя опыт государственного регулирования в развитых рыночных государствах и странах транзитивной экономики, можно отметить функциональные регулирующие тенденции в экономике.

Основные функции государственного регулирования реализуются, во-первых, в направлении достижения и сохранения национальных конкурентных преимуществ экономики. Страна достигает конкурентного преимущества благодаря экономическим факторам и наличию уникальных институциональных механизмов, способных непрерывно повышать уровень использования факторов производства: ресурсов, рабочей силы, предпринимательства.

Общепризнанной задачей правительства становится разработка политики нововведений, стимулирование усовершенствований в технике, выгодных для национальной экономики. Это позволяет повысить эффективность производства, диктовать высокие цены благодаря высокому качеству, осваивать новые наукоемкие отрасли и отдельные территории.

Экономическое регулирование на уровне территории уменьшает неравномерности социально-экономического развития регионов, снимает социальную напряженность в депрессивных регионах, стимулирует эффективное использование экономического потенциала территории.

Современное российское общество характеризуется переходным состоянием экономики, что не может не учитываться при изучении проблемы соотношения государства, права и экономики. Однако в любом случае речь идет об экономике рыночного типа, о рынке.

Объективная необходимость государственного регулирования рыночных отношений основывается на ограниченности возможностей рынка в производстве общественных товаров, что и является основным побудительным мотивом в деятельности государства в сфере экономики.

Государственное регулирование осуществляется через:

1.                 правовые регуляторы;

2.                 административные:

3.                 экономические.

Правовое регулирование устанавливает правила функционирования рынка, экономических отношений, обеспечивает защиту деятельности субъектов общества в целом и отдельных его членов. Оно охватывает все сферы рыночного пространства (товарную, финансовую, рабочей силы), а также те отношения, которые складываются в этом пространстве.

Основной причиной осуществления правового регулирования экономики в новых условиях является такой недостаток рыночной системы, как стремление получить прибыль без учета возможных негативных последствий. Целью правового регулирования является обеспечение цивилизованных рыночных отношений, соблюдение интересов их участников.

Правовое регулирование осуществляется путем разработки и введения в действие законодательных и нормативных актов. Первичные правовые основы для всей экономической системы закреплены в Конституции РФ.

Административное регулирование (управление). Оно базируется непосредственно на силе государственной власти и включает меры запрета, разрешения, принуждения. В отличие от экономических методов, административные существенно ограничивают свободу выбора в принятии решения для субъектов рыночных отношений. В то же время административные регуляторы носят экономический характер, т.к. их применение сказывается на поведении хозяйствующих субъектов и в конечном счете на состоянии экономической системы.

Административное регулирование в мировой практике в условиях рыночной экономики признается необходимым в тех областях, где полная экономическая свобода одних субъектов рыночных отношений оборачивается тяжелыми последствиями для других или общества в целом.

К административным методам относятся: контроль за соблюдением стандартов на производимую продукцию; установление квот, таможенных пошлин на импорт или экспорт продукции в целях защиты отечественных товаропроизводителей; определение приоритетных направлений дотаций и инвестиций; развитие функций местного самоуправления др.

Экономическое регулирование основывается на воздействии на экономические интересы отечественных товаропроизводителей и материальном стимулировании развития определенных видов деятельности согласно потребностям общества. Экономическое государственное регулирование представляет собой сложное сочетание многочисленных элементов. Оно включает в себя:

1.                 меры прямого воздействия на экономику, куда относятся целевое финансирование, в т.ч. региональные и целевые программы; а также система государственных закупок;

2.                 косвенные регуляторы, к которым можно отнести бюджетно-налоговую, денежно-кредитную, амортизационную, валютную, таможенную политики.

Стабилизационная политика поддерживает равновесие совокупного спроса и совокупного предложения путем сглаживания колебаний экономики.

Основными целями стабилизационной политики являются:

1.                 достижение необходимого уровня занятости;

2.                 стабильность экономического роста;

3.                 сдерживание инфляции и др.

Мировая и отечественная практика свидетельствует об опасности жесткого администрирования, которое ведет к деформациям социально-экономической системы. Однако ограниченное, экономически и социально оправданное применение административных мер признается эффективным в сфере развития рынка и в процессе его формирования.

Правительство должно стимулировать экономику в период спада и сдерживать в периоды подъема.

Стабилизационная политика осуществляется через фискальную (налогово-бюджетную) и кредитно-денежную политику при условии согласованности их действия. Стабилизационная политика влияет на ожидания хозяйственных субъектов, поэтому она должна носить предсказуемый характер. Хозяйствующие субъекты в свою очередь тоже влияют на проводимую стабилизационную политику.

Государство берет на себя ответственность за создание относительно равных условий для взаимного соперничества предпринимательских фирм, для эффективной конкуренции, за ограничения монополизированного производства. Государству требуется направлять экономические ресурсы на удовлетворение коллективных потребностей людей, создавать производство общественных товаров и услуг. Участие государства в экономической жизни диктуется и тем, что ему надлежит заботиться об инвалидах, детях, стариках, малоимущих, регулировать рынок труда, принимать меры по сокращению безработицы. Не стоит забывать и о внешней политике, регулировании платежного баланса и валютных курсов.

В условиях рынка государственное регулирование экономики представляет собой систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями с целью приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям хозяйствования.

Государство вмешивается в жизнь рынка только в той степени, в которой требуется для поддержания устойчивости макроэкономического равновесия, для обеспечения работы механизма конкуренции или для контроля над теми рынками, на которых условия свободной конкуренции не осуществимы.

Среди важных элементов регулирования, созданных в России, следует отметить деятельность Государственного комитета по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Правительственной комиссии по защитным мерам во внешней торговле, различных ассоциаций товаропроизводителей и др. К этому следует добавить разработанные Центральным банком России различные инструменты кредитно-денежной политики, установление валютного коридора и др.

В силу специфики России и ряда объективных препятствий процесс формирования широкой сети действенных механизмов государственного регулирования потребует еще значительного периода времени. Но уже теперь можно говорить о формировании функциональных направлений регулирования экономики государством. Экономические функции современного государства многообразны и сложны.

Основными целями стабилизационной политики являются:

1.      Достижение необходимого уровня занятости.

2.      Стабильность экономического роста.

3.      Сдерживание инфляции и др.

Мировая и отечественная практика свидетельствует об опасности жесткого администрирования, которое ведет к деформациям социально-экономической системы. Однако ограниченное, экономически и социально оправданное применение административных мер признается эффективным в сфере развития рынка и в процессе его формирования.

3. Практическая деятельность исполнительных органов государственной власти в рамках формирования институциональных основ рыночной экономики в России

3.1. Необходимость и особенности деятельности исполнительных органов государственной власти

В связи с тем, что вместо термина "государственное управление" стал употребляться термин "исполнительная власть", в механизме государственной власти был осуществлен переход от "разделения труда" к "разделению властей", для исполнительной власти характерны следующие признаки[10]:

      исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти, и наоборот;

      исполнительная власть самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Действующим законодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти как государственно-правового института, а субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти);

      отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера;

      исполнительная власть олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно, исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации). Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти;

      исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов Федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий[11];

      исполнительная власть не может отождествляться с административной властью. Подобное отождествление неправомерно, так как административная власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного, принуждения[12].

Государственно-властные полномочия исполнительной власти осуществляются в рамках административной процедуры и призваны обеспечить реализацию ее функций. В свою очередь, административная процедура представляет собой определенный порядок осуществления властной деятельности органов исполнительной власти по решению управленческих проблем и разрешению конкретных индивидуальных дел. Так, сущность исполнительной власти, выражающаяся в оперативном повседневном распорядительстве и исполнительской роли в государственном управлении, раскрывается через ее многообразные функции. К основным функциям этой ветви государственной власти относятся:

      осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;

      административное нормотворчество (подзаконодательное регулирование);

      административное правоприменение осуществляется в двух формах:

оперативно-исполнительная деятельность, выражающаяся в реализации предписаний правовых норм и позитивном регулировании с помощью индивидуальных правовых актов;

юрисдикционная деятельность, осуществляемая административными средствами и направленная на разрешение управленческих конфликтов, охрану правовых норм от каких бы то ни было нарушений, обеспечение их исполнения и профилактику правонарушений;

      административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование и проведение расследований);

      осуществление разрешительной политики государства (лицензирование, регистрация, сертификация);

      непосредственное обеспечение безопасности граждан и общества и охрана правопорядка (полицейская функция);

      информационное обеспечение органов государственной власти и информационно-аналитическая деятельность.

Рассматривая проблематику взаимодействия органов исполнительной власти, в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что "для дальнейшего развития российского федерализма нужна схема эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции данные органы образуют единую систему. Однако эта норма Конституции в полной мере пока так и не реализована"[13].

В широком смысле взаимодействие выступает как философская категория, отражающая процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого. При этом взаимодействие выступает как объективная и универсальная форма движения, развития, определяющая существование и структурную организацию любой материальной системы.

В теории социального управления "взаимодействие - это совместное участие и связь сотрудников, подразделений, организаций, органов в процессе трудовой деятельности, возникающие на основе различных функций, полномочий, взаимных обязательств"[14].

Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти представляет собой вид государственной деятельности, предполагающий взаимную поддержку, согласованность действий при выполнении публично значимых задач и находящий практическое выражение в контактах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, направленных на поддержание баланса интересов преимущественно в рамках конституционного института совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Взаимодействие является непрерывным политико-правовым процессом, который включает в себя не только самостоятельные решения всех ветвей и уровней государственной власти, но и их взаимное влияние, использование согласительных процедур, принятие при необходимости общеобязательных властных решений на основе единого конструктивного сотрудничества, партнерства и координации при ограниченном использовании федерального контроля и ответственности субъектов Федерации перед федеральным центром. Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти имеет своей целью не столько централизацию компетенции, сколько объединение всех уровней управления единой стратегической задачей на основе четко разграниченных полномочий при соблюдении принципов бюджетной обеспеченности и ответственности за экономические и социальные результаты соответствующей государственной деятельности. Для реализации этих целей представляется целесообразным создание на федеральном уровне и в субъектах Федерации государственных региональных агентств, которые являлись бы учреждениями промежуточного типа и стали бы посредниками между региональной и федеральной исполнительной властью, организовывая их взаимодействие и обеспечивая необходимую координацию[15].

Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти представляет собой вид государственной деятельности, который предполагает взаимную поддержку, согласованность действий при выполнении публично значимых задач и находит практическое выражение в контактах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, направленных на поддержание баланса интересов преимущественно в рамках конституционного института совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Данная деятельность может осуществляться в нескольких направлениях:

1) Обсуждение органами власти двух уровней текущих вопросов социальной, экономической, политической жизни страны; обмен успешным опытом осуществления государственной власти и управления; подготовка материалов для принятия качественных политических решений.

2) Совместное нормотворчество.

3) Совместное применение нормативных актов.

4) Разработка, подписание и создание условий для реализации договоров и соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти.

5) Реализация процедуры федерального вмешательства в дела субъектов Федерации.

В.А. Кириловой по сферам деятельности, где возникает проблема, выделяются следующие виды взаимодействия:

      экономическое (характеризует совместное решение органами исполнительной власти вопросов в области экономики);

      финансовое (взаимодействие осуществляется между заинтересованными ведомствами по поводу финансов: образование финансовых ресурсов, их первичное распределение и перераспределение);

      социальное (совместная деятельность по повышению качественных характеристик социальной сферы);

      ресурсное (предполагает совместную работу ведомств, направленную на рост эффективности использования ресурсного потенциала страны);

      инфраструктурное (охватывает вопросы создания, поддержания и модернизации инфраструктурных объектов);

      "силовое" (специфическое взаимодействие "силовых" ведомств возможно с участием отдельных ведомств из других сфер, направленное на обеспечение общественного порядка и безопасности страны).

Кроме того, по направлению выделяются три вида взаимодействия: вертикальное, диагональное и горизонтальное. Первое обеспечивает дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, принятой на верхней точке власти, ее прохождение по всем уровням иерархии, доведение до исполнителя и подчинение его поведения соответствующим требованиям. Оно является одним из основополагающих видов взаимодействий в системе[16].

В связи с этим оптимальная система исполнительной власти с обособлением функций входящих в нее органов должна обеспечивать специализацию, ответственность, оперативность и результативность взаимодействия между ее участниками.

Создание системы органов исполнительной власти в соответствии с функциональным подходом предполагает формирование их структуры под воздействием перераспределения функций (министерства по видам деятельности, службы, агентства) и требует строгого закрепления компетенции и ответственности каждого органа в нормативно-правовых актах. Из функционального распределения полномочий и ответственности вытекает необходимость горизонтального взаимодействия между ведомствами при решении проблем, затрагивающих сферы их деятельности в пересекающихся областях.

Необходимо отметить, что в некоторых научных изданиях прослеживаются попытки подорвать принцип иерархии во взаимоотношениях между собой органов государственной власти. И делается это со ссылкой на принцип разделения властей. Этот принцип понимается как составная часть политического плюрализма. Соответственно, государственная власть выступает как совокупность различных властных функций, осуществляемых независимо друг от друга разными государственными органами. Сосредоточение этих функций в деятельности одного органа, по мнению некоторых юристов, ведет к политическому монизму, создает якобы благоприятную среду для установления в стране диктаторского режима. Вертикаль власти, существующая в отношениях между собой федеральных органов государственной власти, следует заменить поэтому выполнением "взаимных функций"[17]. Также прослеживается, что принцип разделения властей "построен не по иерархическому, а по функциональному принципу, и именно функциональный принцип позволяет говорить о единстве и целостности государственной власти"[18].

Как известно, основными признаками государственной власти являются публичность, суверенитет, монополия на нормотворчество, монополия на легальное использование принуждения, моноцентричность, территориальная ограниченность.

В настоящее время взаимодействие органов исполнительной власти имеет двойственный характер и выстраивается как между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по схеме "центр - регион"), так и между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в субъектах России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по схеме "представитель центра в регионе - регион").

Интересна позиция А.В. Акчуриной, которая обосновывает позицию о том, что взаимодействие федеральных и "региональных" органов исполнительной власти наиболее успешно реализуется в федерациях, сочетающих принципы конкуренции и субсидиарности во взаимоотношениях разноуровневых органов и использующих правовые способы устранения возникающих разногласий[19].

Так, от формирования качественного взаимодействия разноуровневых органов исполнительной власти в значительной степени зависит мобильность и результативность управленческих процессов, а значит, и всей исполнительной власти.

Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан объявлены в качестве главных целей государства.

Как указывает С.Г. Наймущина, и с ней нельзя не согласиться, что ключом к эффективному взаимодействию органов государственной власти в условиях реализации конституционной модели отечественного федерализма является четкое закрепление функций и разграничение предметов ведения и полномочий. В связи с этим взаимоотношения различных в функциональном плане органов представляют собой сложную систему прав и обязательств, конституционно-правовой анализ которых позволяет сделать вывод, что федеративное устройство Российской Федерации подразумевает законодательное (или договорное) закрепление полномочий органов государственной власти всех уровней, так как каждый из них в пределах своей компетенции является суверенным[20].

Как известно, орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, использует определенные методы в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Таким образом, в период глубоких преобразований особое значение приобретают вопросы, связанные с совершенствованием организационного обеспечения взаимодействия органов исполнительной власти.

Вместе с тем правоведы справедливо отмечают, что выбор рациональной модели управления и организация эффективного взаимодействия между различными органами государственной власти способен обеспечить успешное решение социально-экономических и политико-правовых задач.

Безусловно, во взаимодействии органов исполнительной власти присутствуют противоречия, проявляющиеся в несогласованности полномочий федерального, регионального и местного уровней. В связи с этим совершенствование административно-правовой организации механизма взаимодействия на различных уровнях власти жизненно необходимо.

Подводя итог изложенному, с учетом современных условий и факторов, определяющих роль государства как политико-правовой формы организации решения общих дел, модернизация института взаимодействия органов исполнительной власти в интересах укрепления государственной власти в целом, совершенствование всего комплекса отношений, связанных с организационным обеспечением взаимодействия органов исполнительной государственной власти, составляют насущную задачу отечественной науки.

3.2. Особенности разрешительной деятельности исполнительных органов государственной власти

Правовой режим разрешительной деятельности является одним из наиболее сложных правовых явлений. Это понятие связано с правовым статусом участников разрешительной системы. Разрешительный режим, как и все специальные режимы, ограничивает права физических и юридических лиц.

Разрешительную деятельность можно рассматривать с нескольких позиций:

      как вид властной публичной деятельности;

      как метод государственного регулирования различных видов деятельности;

      как форму контрольно-надзорной деятельности за объектами разрешительной системы;

      как способ защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Разрешительная деятельность является, с одной стороны, действенным механизмом реализации права граждан на занятие не запрещенными законом видами деятельности, с другой - одним из способов обеспечения законности. Она относится к легализирующим средствам государственного управления определенными видами деятельности и является наиболее универсальным способом, обеспечивающим публичные интересы государства, граждан и общества.

Разрешительная система предполагает первоначальное признание за определенными субъектами права на осуществление отдельных, предусмотренных законом видов деятельности, выражающееся в выдаче разрешений (лицензий), и последующий контроль со стороны уполномоченных органов государственного управления за фактическим осуществлением деятельности в строгом соответствии с установленными требованиями и условиями, включающий в себя, в том числе и возможность прекращения этой деятельности[21].

Как метод правового регулирования разрешительная деятельность является весьма эффективным и необходимым способом воздействия на экономические и социальные процессы.

Разрешительная деятельность является мерой прямого (административного) воздействия на субъект хозяйствования и весьма эффективным методом государственного контроля, позволяющим установить жесткую процедуру контроля за соблюдением субъектом разрешительной системы правил осуществления любого вида деятельности. При этом рассматриваемый механизм дает возможность оперативно реагировать на нарушения разрешительных требований и условий[22].

Правовой режим разрешительной деятельности является одним из наиболее сложных правовых явлений. Это понятие связано с правовым статусом участников разрешительной системы. Разрешительный режим, как и все специальные режимы, ограничивает права физических и юридических лиц.

Разрешительную деятельность нельзя рассматривать как деятельность, основанную на общедозволительном типе правового регулирования, поскольку без получения разрешения (лицензии) разрешаемая деятельность абсолютно запрещена. Кроме того, разрешительную деятельность нельзя считать запрещенной, ибо одновременно и запрещенной, и дозволенной является тождественная сама себе деятельность, так как нормативные акты предусматривают, что разрешаемая деятельность без лицензии запрещена, а при ее наличии дозволена.

Можно выделить следующие особенности разрешительного правового режима:

а) режим деятельности субъектов разрешительной деятельности является специальным административно-правовым режимом;

б) установление его зависит от волеизъявления субъекта, добровольно вступающего в эту сферу;

в) исполнительная власть обладает значительной автономией в вопросах формирования правового статуса субъектов разрешительной деятельности.

Органы исполнительной власти, осуществляющие разрешительную функцию в пределах своей компетенции, правомочны: осуществлять контроль за соблюдением разрешительных правил в охраняемой сфере; производить регистрацию разрешаемых видов деятельности; осуществлять запрещение отдельных действий, которые могут нарушить интересы обеспечения общественной безопасности; осуществлять профилактическую работу и применять в необходимых случаях меры административного воздействия к нарушителям разрешительного режима.

Разрешительная функция неразрывно связана с социальной деятельностью граждан, но не с любой деятельностью, а лишь с потенциально несущей в себе угрозы безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства. Угроза может быть связана как с опасным характером самой деятельности (например, взрывные работы), так и с отношением субъекта деятельности к порядку и процедурам ее осуществления (например, игнорирование техники безопасности при проведении монтажных работ линий электропередач, отступление от технологии изготовления продуктов питания и т.д.). Последнее обстоятельство проявляет себя тогда, когда субъект деятельности осуществляет ее непрофессионально, с нарушением установленных правил. Поэтому разрешительная система в качестве обязательного элемента включает в себя наличие относительного запрета. Запрет может быть прямым или косвенным, и для его преодоления необходимо специальное разрешение. Специальное разрешение порождает специфический вид общественных правовых отношений - разрешительных правоотношений.

Деятельность по выдаче разрешений осуществляется субъектами функциональной власти в отношении физических и юридических лиц, им организационно не подчиненных. Для невластной стороны это означает получить разрешение, которое может выражаться в следующих формах: специальное разрешение, лицензия, свидетельство, акт аккредитации, квота, право на управление транспортным средством, квалификационный аттестат[23]. Данные разрешения выдаются, как правило, уполномоченным органом исполнительной власти в порядке, установленном законом.

Для деятельности, подпадающей под разрешительную систему, характерно осуществление государственного надзора за соблюдением гражданами и организациями, получившими соответствующее разрешение, правил и условий осуществления разрешенной деятельности, а также возможности применения принудительных мер для прекращения нарушений правил и условий разрешенной деятельности, привлечения виновных к юридической ответственности.

Необходимо отграничить разрешение, выдаваемое в рамках рассматриваемой системы, от иных видов разрешений и дозволений, которыми сопровождаются многие виды социальной деятельности людей.

Например, для проведения обыска или ареста должностное лицо также должно получить разрешение, например санкцию прокурора. Для досрочной сдачи экзаменационной сессии студенту необходимо иметь разрешение ректората. Семейный кодекс Российской Федерации предусматривает наличие специального разрешения на брак лицам, не достигшим 18-летнего возраста (ст. 13). Своеобразным разрешением для осуществления профессиональной деятельности является, например, диплом врача или юриста, допуск к работе с секретными материалами.

Однако во всех этих случаях возникают качественно иные отношения и процедуры. Для вышеуказанных разрешений характерны следующие особенности: они носят разовый характер (например, разрешение на брак); являются предварительным условием для занятия должности, предполагая издание дополнительного индивидуального нормативного акта - разрешения (например, при наличии диплома врача - приказ о приеме на работу); не предполагают наличие административного принуждения.

В разрешительной системе граждане, общественные и иные организации и объединения являются невластными субъектами разрешительных правоотношений, властными полномочиями наделено только государство, как правило, в лице уполномоченных государственных органов исполнительной власти. Разрешительная деятельность государства, сочетая частный и публичный интерес, должна применяться в том объеме, в каком это необходимо для обеспечения общественной безопасности. Бытует мнение, что избыточность разрешительных правоотношений создает напряженность в отношениях между властными и невластными субъектами, открывая путь для бюрократизма, волокиты, коррупции. Действительно, с этим нельзя не согласиться. Однако развитие рыночных отношений не должно автоматически обусловливать сокращение разрешительных видов деятельности. Необходимо упрощать процедуру разрешительных правоотношений. Разрешительная деятельность органов исполнительной власти должна быть ориентирована на защиту граждан, общества и государства от вреда, который может быть причинен неправильным осуществлением деятельности. Но это не должно заслонять и специфического предназначения разрешительной деятельности - упорядочение функционирования государственных и негосударственных организаций, учреждений, отдельных институтов гражданского общества в целях сбалансированного осуществления ими социально значимых видов деятельности.

Здесь особенно наглядно проявляется регулирующее предназначение разрешительной деятельности как важной функции органов исполнительной власти. Например, разрешение на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Решение исполнительного органа по заявлению о проведении такого мероприятия может быть положительным, но в нем может быть предусмотрен иной, чем в заявлении, порядок: место, время, маршрут движения, численность и т.д. Данный признак показывает регулирующую роль разрешительной деятельности.

Кроме того, разрешительная деятельность органов исполнительной власти предназначена для контрольно-надзорной деятельности за осуществлением таких видов деятельности, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с обеспечением и реализацией наиболее важных публичных и частных интересов, связанных с вовлечением в них неограниченного круга субъектов. Многие виды деятельности (медицинская, строительная, образовательная, управление транспортным средством и т.д.), осуществляемые без соблюдения соответствующих условий и правил, могут причинить вред гражданам, обществу и государству. Таким образом, являясь одним из методов государственного воздействия на общественные отношения, разрешение представляет собой юридическое согласие государства на совершение хозяйствующими субъектами тех или иных юридически значимых действий либо на воздержание от их совершения по своему усмотрению.

3.3. Принципы реализации административных процедур и запретов в исполнительной деятельности органов государственной власти

В механизме реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти важное место принадлежит принципам - то есть основным руководящим положениям, которые пронизывают весь процесс реализации административных процедур и выполняют в данном процессе направляющую и руководящую роль. В содержании принципов реализации административных процедур должны получить наиболее четкое воплощение природа и сущность административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим в целях совершенствования действующего административно-процессуального законодательства представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов в данной сфере правового регулирования, а также определение той роли, которую они играют в процессе реализации административных процедур.

Необходимость этого подтверждает и то обстоятельство, что в принятых за последнее время многочисленных административно-процессуальных актах, регламентирующих общественные отношения в сфере публичного управления, большое значение придается именно правовым принципам[24].

Как отмечает М.О. Ефремов, принципы административных процедур, с одной стороны, призваны ограничить пределы усмотрения должностных лиц органов публичной власти, а с другой - предоставить максимум свободы в реализации прав и интересов частных лиц[25].

В.А. Зюзин говорит о том, что значимость принципов процедур заключается в том, что они являются инструментом, при помощи которого конституционные ценности воплощаются в нормы права, регламентирующие отдельные административные производства[26].

Исходя из смысла термина "принцип", означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. С.С. Алексеев рассматривает принципы в виде комплекса идей, отражающихся в содержании норм права[27]. Помимо этого понятия отдельно в юридической литературе существуют различные точки зрения по вопросу принципов права, отдельных отраслей права и их институтов, в связи с чем Л.С. Явич указывает на то, что принципы - это часть правосознания.

В административном праве России находят свое выражение те общие принципы российского права, которые определяют начало и сущность управленческой и полицейской деятельности. В советский период развития теории административного права к принципам административного права, а одним из первых попытку определить систему принципов административного права предпринял А.П. Коренев, относились: социалистический демократизм; демократический централизм; плановое осуществление управленческой деятельности; единство прав и обязанностей; социалистический интернационализм, социалистический гуманизм; социалистическая законность.

Под влиянием новых социально-экономических условий многие принципы претерпели существенные изменения. Тем не менее некоторые из них актуальны и по сей день. Так, принцип демократизма, без добавления "социалистический", по-прежнему относится к принципам административного права. Идея демократизма административного права стала центральной для всего правоприменительного процесса. Ряд других принципов, но без приставки "социалистический", также сохранил свою актуальность и востребованность - это принципы гуманизма, законности, единства прав и обязанностей; другие качественно изменились.

Ряд принципов, например принцип демократического централизма, прекратил свое существование, а принцип плановости приобрел иное качественное содержание.

Под влиянием новых общественно-политических условий формируется и новая система принципов административного права. Какие же принципы административного права можно сформулировать в современных условиях? С.Д. Князев определяет следующие принципы административного права: "социальная ориентация деятельности органов и должностных лиц публичной администрации; стабилизация управления и обеспечение эффективного общественного развития; судебный контроль за деятельностью всех без исключения субъектов исполнительной власти; детальная регуляция юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав человека от произвола администрации; разграничение политической и административной составляющей исполнительной власти и освобождение ее от диктата номенклатуры"[28].

К.С. Бельский выделяет следующую систему принципов: законность; научная обоснованность и доступность для понимания широкими массами народа; национальное построение административного права; федерализм и единство системы исполнительной власти; ответственность; активное гражданство; предупреждение правонарушений; гарантированная помощь и защита прав граждан.

Анализ вышеназванных принципов позволяют сделать вывод о том, что К.С. Бельский стремится сделать систему административного права понятной, учесть национальный аспект преподнесения правового материала, а также обеспечить защиту прав и законных интересов граждан. В этой связи система принципов административного права, предложенная К.С. Бельским, заслуживает поддержки.

Система принципов административного права, представленная в настоящее время А.П. Кореневым, содержит в себе следующие принципы: демократизм нормотворчества; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; федерализм; гуманизм; законность.

На наш взгляд, предложенную систему принципов административного права можно было дополнить еще рядом принципов, таких, как: прогнозирование, плановость, научная обоснованность и системность, поскольку данные принципы наиболее отчетливо проявляются в сфере государственного и полицейского управления. В связи с этим представленная система будет, на наш взгляд, более отчетливо выражать сущность административного права в целом, а также место и роль каждого принципа в отдельности.

Говоря о принципах реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти, необходимо отметить, что данные принципы носят прикладной характер. Они отличаются от принципов административного права и по назначению, и по содержанию. Принципы административного права в качестве основных идей административно-правового регулирования предопределяют нормы материального и процессуального права, а именно условия их применения, границы предписываемого поведения и последствия несоблюдения предъявляемых требований. А принципы реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти обусловливают правила законодательного выражения административно-правовых норм и их реализацию.

Как отмечает М.А. Штатина, в административном праве действуют как общие, конституционно-правовые принципы, так и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных принципов выделяются принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов. Иными словами, наряду с общими принципами административного права действуют и частные принципы, имеющие более узкую сферу применения, которые ограничиваются рамками конкретных административно-правовых институтов. В частности, административные процедуры, реализуемые в деятельности органов исполнительной власти, опираются на специальные принципы. Принципы реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти являются производными от принципов административного процесса. Точки зрения относительно принципов административного процесса далеко не однозначны. Как отмечает А.Ю. Якимов, применительно к административному процессу трудно говорить о какой-либо устоявшейся системе взглядов на его принципы, поскольку разброс мнений ученых-административистов достаточно большой[29].

Методология исследования вызывает необходимость привести некоторые концепции относительно принципов административного процесса. Так, А.П. Коренев к числу принципов административного процесса относит: законность, объективность (материальная истина), равенство человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело, гласность административного процесса, ведение дела на государственном языке, экономичность и эффективность процесса, ответственность за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение).

П.И. Кононов дифференцирует принципы на общепроцессуальные и принципы, которые проявляют себя исключительно в ходе осуществления административного процесса. Так, П.И. Кононов в административном процессе выделяет следующие принципы: разрешение всех административных дел на основе действующего законодательства, в соответствии с процедурами, установленными административно-процессуальными нормами; равенство всех лиц, участвующих в административном деле, перед законом и органом, разрешающим дело (речь в данном случае идет о процессуальном равенстве); гласность (открытость) административного разбирательства; кроме того, дело должно быть рассмотрено полно, всесторонне и объективно. В административном процессе может участвовать защитник (адвокат). П.И. Кононов также выделяет такие принципы, как ответственность административного органа (должностного лица) и лиц, участвующих в деле, за обоснованность и законность совершаемых в процессе действий и принимаемых решений, рассмотрение административного дела на государственном языке, а также независимость административного органа в разрешении дела[30].

И.В. Панова к принципам административно-процессуальной деятельности относит: принцип законности, объективности, равенства сторон, обеспечения охраны прав субъектов административного процесса, гласности, осуществления производства на национальном языке, оперативности и эффективности процесса, самостоятельности принятия решения, двухступенности административного процесса. К числу принципов административного процесса И.В. Панова также относит: ответственность должностных лиц за нарушение режима административного процесса, активность правоприменительных органов, а также принцип сочетания интересов личности, общества и государства[31].

В.Д. Сорокин в систему принципов административного процесса включает следующие принципы: законности, заинтересованности масс, быстроты процесса, охраны интересов личности и государства, гласности, материальной истины, равенства сторон, национального языка, самостоятельности в принятии решения, ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащие ведение процесса и принятое решение.

Как уже частично отмечалось, принципы административных процедур являются производными от принципов административного процесса, поскольку административные процедуры являются частным проявлением административно-процессуальной деятельности, тем не менее принципы административных процедур имеют свою специфику.

Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина, характеризуя административные процедуры, говорят о том, что принципы административных процедур - это правореализационное обеспечение, в связи с чем к данным принципам вышеназванные авторы относят: законность, открытость, доступность, обязательность, эффективность, концентрацию действий[32]. Н.Г. Салищева, Е.Б. Абросимова, говоря о проблемах административных процедур, к числу принципов их реализации в исполнительно-распорядительной деятельности относят: приоритет прав и свобод человека; законность и обоснованность; равенство всех перед законом и администрацией; доступность административных процедур; открытость административных процедур; соразмерность; экономию административных процедур; язык административных процедур. В.А. Зюзин проанализировал следующие принципы административных процедур: законности, приоритета прав и свобод граждан, равенства, публичного интереса и соразмерности, веры и доверия, запрета произвола, открытости и прозрачности, эффективности, а также координации процедур[33].

Вышеназванные принципы могут быть учтены для определения принципов реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти. В этой связи могут быть выделены кроме общих принципов еще и специальные принципы.

Административные процедуры должны осуществляться на основе следующих принципов демократического, правового и социального государства:

      законности;

      приоритета прав, законных интересов и свобод граждан;

      равных прав перед законом и лиц, исполняющих закон, и должностных лиц;

      доступности и прозрачности административных процедур;

      компетентности коллегиальных органов и должностных лиц;

      обоснованности и правильности принимаемых органами и их должностными лицами решений по административным делам;

      разумных сроков рассмотрения административных дел.

Соблюдение принципа законности в механизме реализации административных процедур в деятельности органов исполнительной власти означает, что их должностные лица обязаны осуществлять административные процедуры только в пределах полномочий, предоставленных законом и иными нормативными правовыми актами. Как заинтересованные лица, так и органы исполнительной власти не вправе применять правовые средства с целью достижения целей, несовместимых с защитой прав и законных интересов, для которых данные правовые средства предназначены. Злоупотребление правом не подлежит правовой защите.

Соблюдение принципа приоритета прав, законных интересов и означает, что органы исполнительной власти и их должностные лица не должны незаконно обременять граждан требованиями соблюдения формы при рассмотрении и разрешении административных дел. Несоблюдение требований формы не должно обращаться во вред обратившемуся гражданину, если представленной формой цель может быть достигнута и без ее соблюдения.

Должностные лица органов исполнительной власти обязаны самостоятельно исправлять ошибки в письме или счете, допущенные гражданином в документах, и при недостаточности содержащихся в них сведений самим, своими силами и средствами обращаться к иным органам и должностным лицам, компетентным предоставлять необходимые документы. Органы исполнительной власти не вправе перекладывать эту обязанность на гражданина. Органы исполнительной власти и их должностные лица не вправе возвращать представляемые гражданином документы или отказываться их принимать, если они содержат исправимые ошибки.

Соблюдение принципа равных прав перед законом органом исполнительной власти означает запрет для органа или должностного лица отдавать предпочтение одному заинтересованному лицу в ущерб другим заинтересованным лицам при рассмотрении административного дела, затрагивающего интересы разных заинтересованных лиц.

Соблюдение принципа доступности и прозрачности административных процедур означает обязанность органов исполнительной власти оповещать всеми доступными способами о правилах и процедурах рассмотрения соответствующих административных дел.

Соблюдение принципа компетентности в механизме реализации административных процедур в деятельности исполнительных органов означает, что данные органы обладают полномочиями рассматривать и разрешать соответствующие административные дела, а должностные лица имеют необходимую для рассмотрения и разрешения соответствующего административного дела квалификацию. При несоблюдении этого принципа орган исполнительной власти должен нести ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Соблюдение принципа обоснованности и правильности принимаемых органами решений по административным делам означает, что такие решения основываются на убедительных доказательствах и приняты в соответствии с законодательством РФ. Исполнительные органы и их должностные лица обязаны самостоятельно, своими силами и средствами установить все обстоятельства административного дела, за исключением случаев, о которых прямо указано в законодательстве РФ. Запрещается любое действие (бездействие) исполнительных органов и их должностных лиц, если оно не обосновано убедительными доказательствами или является произвольным. Обоснование принятого решения доказательствами по административному делу, не относящимися к сфере компетенции данного органа, является произвольным.

Соблюдение принципа разумных сроков рассмотрения административных дел означает, что при отсутствии конкретных сроков, установленных в законе и иных нормативных правовых актах, сроки рассмотрения и разрешения не должны приводить к неоправданной задержке такого рассмотрения и разрешения, которая может повлечь за собой ущерб правам и законным интересам заинтересованных лиц. В случае причинения такого ущерба исполнительные органы несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

В завершение исследования классификации административных процедур и принципов их реализации в деятельности исполнительных органов можно сделать вывод о том, что административные процедуры, реализуемые в деятельности исполнительных органов, весьма разнообразны.

Заключение

Обобщим выводы исследования. Рыночную экономику можно определить как экономическую систему, направляемую и регулируемую механизмом стихийных рыночных трансакций в институциональной среде и господстве соответствующих институтов. Социальный институт представляет собой: ролевую систему, в которую включаются также нормы и статусы; совокупность обычаев, традиций и правил поведения; формальную и неформальную организацию; совокупность норм и учреждений, регулирующих определенную сферу общественных отношений; обособленный комплекс социальных действий. Институты, относящиеся к экономической сфере: предпринимательство, частная собственность, рынок и рыночная конкуренция.

Предпосылками новой институциональной теории являются ограниченная рациональность и оппортунистическое поведение. Теория трансакционных издержек (transaction cost theory) считается составной частью Новой институциональной теории и представляет собой теорию организации предприятий, объектом изучения которой служит многосторонний договор как форма организации. Основными понятиями данной теории являются: трансакция (любая передача или переполучение права распоряжения имуществом или услугой в процессе обмена между двумя и более участниками договора); трансакционные издержки (затраты, возникающие в связи с заключением контрактов (в том числе использованием рыночных механизмов); издержки, сопровождающие взаимоотношения экономических агентов); трансформационные издержки (издержки производства).

Классификация трансакционных издержек по Уильямсу включает предполагаемые (расходы на сбор информации, переговоры, связанные с подписанием договора и другие издержки, возникающие до принятия договора) и фактические (расходы на контроль или достижение выполнения обязательств, возникающие после соглашения) издержки. Джон Комманс предложил 3 типа трансакций: сделки (торговля), управление (иерархия), рационирование (сложные способы принятия решений, при которых инициатива исходит от одной стороны, а решение принимает другая сторона). Если описывать эти типы трансакций в терминах геометрии, получается горизонталь, вертикаль или диагональ. Каждому из типов трансакций соответствуют характерные трансакционные издержки.

Под институциональными преобразованиями понимается изменение формальных и неформальных условий хозяйственной деятельности. Эта система мер включает прежде всего разработку и применение законодательства, соответствующего рыночным условиям хозяйствования. К институциональным преобразованиям обычно относят изменение отношений собственности (создание частного сектора), формирование новых организаций и учреждений рыночного типа (коммерческих банков, товарных и фондовых бирж, инвестиционных фондов и др.), а также создание новой системы управления народным хозяйством (путем замены административных рычагов экономическими, прежде всего бюджетными и налоговыми).

Институциональные преобразования выражаются прежде всего в разработке законов, регулирующих деятельность экономических агентов в условиях рыночного хозяйства. Рыночное законодательство должно регулировать, по крайней мере, следующие области:

а) права собственности;

б) договоры между экономическими агентами, включая их выполнение;

в) порядок начала и окончания хозяйственной деятельности (процедуры открытия фирм или регистрации юридических лиц, слияния, поглощения и банкротство предприятий);

г) поддержание конкурентной среды.

В переходный период могут действовать особые правовые нормы и основанные на них меры экономической политики государства (например, приватизация, демонополизация и др.).

В переходный период рыночные институты могут возникать самостоятельно, без видимого участия государства, в ответ на потребности экономических агентов (например, создание нескольких сотен товарных бирж в России в 1990-1991 гг. вследствие стихийной либерализации хозяйственных связей между предприятиями). При этом, однако, могут возникнуть социально нецелесообразные институты (вроде «уполномоченных банков», получавших - в нарушение принципов конкуренции - особые выгоды от ведения операций с государственными финансами). Поэтому государство должно играть активную роль в формировании рыночных институтов, в том числе путем отбора социально целесообразных.

В переходный период в экономике России возникли основные институты рынка: частная собственность; свобода установления хозяйственных связей; конкуренция.

Рыночные институты переходного периода заметно отличаются от институтов, сложившихся в развитых странах рыночной системы. Они имеют следующие характерные черты.

Во-первых, институциональная неполнота (институциональные лакуны), т.е. отсутствие или крайне слабое развитие некоторых важных институтов рынка. В России такой лакуной является отсутствие купли-продажи земли, что не позволяет использовать ее в качестве залога и препятствует привлечению кредитов и инвестиций в сельское хозяйство.

Другой институциональной лакуной, характерной для всех стран с переходной экономикой, является фактическое отсутствие рыночной селекции (отбора) в форме ликвидации обанкротившихся предприятий. Эта лакуна нарушает действие конкурентного механизма и сдерживает перестройку структуры экономики.

Во-вторых, структурная асимметричность, т.е. неравномерное развитие различных сегментов рынка. В России наибольшее развитие получил рынок товаров и услуг, тогда как другие сегменты рынка - рынки факторов производства (капитала, труда, земли и других природных ресурсов) - развиты значительно слабее. Так, формированию рынка капитала вплоть до финансового кризиса 1998 г. препятствовала почти монопольная роль государства как заемщика. Становление рынка труда затруднено вследствие низкой мобильности трудовых ресурсов.

Институциональные лакуны и структурная асимметричность порождают нерыночные формы поведения экономических агентов: неплатежи, бартер, слабую адаптацию к колебаниям спроса.

Переход к рынку сопровождается либерализацией экономики - отказом государства от монополии на те или иные виды хозяйственной деятельности или резким ограничением его регулирующих функций. Одновременно происходит переход от преимущественно административных методов государственного регулирования к экономическим (через денежно-кредитную и бюджетно-налоговую системы).

При переходе от плановой к рыночной экономике, как правило, возникает необходимость в макроэкономической (финансовой) стабилизации. Ее главной целью является подавление (или предотвращение) высокой инфляции, а также смягчение (или недопущение) трансформационного спада.

Сложились два главных подхода к финансовой стабилизации, в основе которых лежат различные представления о природе инфляции в переходной экономике. В соответствии с монетарным подходом инфляция целиком зависит от темпов прироста денежной массы. Согласно немонетарному подходу на инфляцию в переходной экономике влияют такие факторы, как диспропорции в структуре народного хозяйства, высокая степень монополизации экономики и т.д.

Выделяются два основных сценария макроэкономической стабилизации: ортодоксальный (сокращение или ликвидация дефицита госбюджета, жесткий контроль за денежной эмиссией, установление «монетарного якоря») и гетеродоксный (те же меры в сочетании с регулированием цен и доходов).

Структурная политика в переходный период направлена на создание условий для устойчивого долгосрочного экономического роста и перестройку отраслевой структуры народного хозяйства с целью защиты отраслей, конкурентоспособных на внутреннем и внешнем рынках или обслуживающих национальные интересы (производственная и социальная инфраструктура, отдельные производства ВПК).

Институциональные преобразования включают разработку рыночного законодательства и контроль за его применением; изменение отношений собственности, формирование новых хозяйствующих субъектов рыночного типа; создание новой системы управления народным хозяйством.

Проблемы административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти находятся в центре внимания как ученых, так и специалистов-практиков. Это обусловлено целым рядом факторов. Одним из важнейших обстоятельств, которое привлекает внимание к административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти, является то, что в ходе этой деятельности затрагиваются права граждан и юридических лиц, которые взаимодействуют с органами и должностными лицами исполнительной власти. От того, как определен порядок взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами исполнительной власти и их должностными лицами, зависит эффективность осуществляемой ими деятельности, качество оказываемых государственных услуг, а также уровень законности и дисциплины в органах исполнительной власти.

Органы исполнительной власти также участвуют в процессе оказания гражданам и юридическим лицам соответствующих государственных услуг. Следует отметить, что административно-процессуальная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, достаточно разнообразна. Эффективная реализация административных процедур в деятельности исполнительных органов во многом зависит от того, на каких принципах строится соответствующий правовой механизм.

Список использованной литературы

Учебники и учебные пособия, монографии

1.                 Дуглас Норт. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. / Пер. с англ. А.Н. Нестеренко, науч. ред. Б.З. Мильнера ‑ М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997, С. 313.

2.                 Шаститко А. Е. Новая институциональная экономическая теория / 4-е перераб. и доп. изд. — М.: ТЕИС, 2010. — 828 с.

3.                 Фуруботн Э. Г., Рихтер Р. Институты и экономическая теория: Достижения новой институциональной экономической теории / Пер. с англ. под ред. В. С. Катькало, Н. П. Дроздовой. — СПб.: Издат. дом Санкт-Петерб. гос. ун-та, 2005. — 702 с.

4.                 Р. Коуз. Природа фирмы / под ред. О. И. Уильямсона, С. Дж. Уинтера; пер. с англ. М. Я. Каждана; ред. пер. В. Г. Гребенников. — М.: Дело, 2001.

5.                 Национальный экономический менталитет в контексте российских реформ А.В.Новиков. СПб. 2006. — 201 с.

6.                 Эрнандо де Сото. Загадка капитала. Почему капитализм торжествует на Западе и терпит поражение во всем остальном мире / Пер. с англ. Б. Пинскер, науч. ред. Р. Левита — М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2004. — 272 с.

7.                 Бреннан Дж., Бьюкенен Дж. Причина правил. Конституционная политическая экономия. — СПб.: Экономическая школа, 2005. — 272 с.

8.                 Кузьминов Я.И., Бендукидзе К.А., Юдкевич М.М. Курс институциональной экономики: институты, сети, трансакционные издержки и контракты. / Учебник. М., 2005 – 314 с.

9.                 Коэн Дж. Структура социологической теории. М., 1985. – 358 с.

10.             Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Под ред. В.В. Лаптева, С.С. Занковского. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 343 - 357. Примерно таких же взглядов придерживаются Е.П. Губин и С.Н. Шишкин.

11.             Предпринимательское право России: Учебник / Отв. ред. В.С. Белых. М.: Проспект, 2009. С. 318, 328.

12.             Гущин В.В. Предпринимательское право России: Учебник. М.: Эксмо, 2008. С. 220 - 221.

13.             Братоновский С.Н. Роль и пределы государственного регулирования организации и деятельности потребительской кооперации в условиях перехода к рыночным отношениям // Государство и право. 2001. N 8. С. 37.

14.             Российское предпринимательское право: Учебник / Под ред. И.В. Ершовой, Г.Д. Отнюковой. М.: 2006. С. 177.

15.             Гущин В.В. Предпринимательское право России: Учебник. М.: Эксмо, 2008. С. 89.

16.             Жилинский С.Э. Предпринимательское право: Учебник для вузов. Восьмое издание. М.: Норма, 2007. С. 477.

17.             Цветков И.В. Договорная дисциплина в рыночной экономике. Смоленск: Смоленский гуманитарный университет, 2005. С. 165.

18.             Носова С.С. Экономическая теория: Учебник для вузов. М.: Владос, 1999. С. 366 - 480;

19.             Цакаев А.Х. Государственное регулирование экономики национально-территориальных образований. М.: Акад. народ. хозяйства при Правительстве РФ, 1998. С. 31 - 42.

20.             Мамутов В.К. Тенденции усиления государственного регулирования экономики // Хозяйственное право: Учебник / В.К. Мамутов и др.; Под ред. В.К. Мамутова. Киев: Юринком Интер, 2002. С. 184 - 185.

21.             Плехин А.П., Карманицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2007. С. 13.

22.             Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: Словарь-справочник. М., 2011. С. 31.

23.             Макеев Ю.Н. Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти в России: проблемы, тенденции развития: Автореф. дис. канд. полит. наук. Орел, 2007. С. 11 - 13.

24.             Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Конституционные основы политического плюрализма в Российской Федерации: многообразие подходов // Свободная мысль. 2000. N 11.

25.             Айбазов Р.У. Конституция и государственное управление в Российской Федерации (опыт юридического и социально-политического анализа). М., 2002. С. 5.

26.             Акчурина А.В. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2008 // URL: http://www.rags.ru.

27.             Наймущина С.Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999 // URL: http://dissertationl.narod.ru.

28.             Тарасов С.А. Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности. Автореф. дис. кандидата юрид. наук. М., 2001. С. 15 - 16.

29.             Алексеев С.В. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности. М., 2005. С. 317.

30.             Костенников М.В., Куракин А.В. Принципы кодификации норм административного права // Государство и право. 2006. N 8. С. 38.

31.             Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 19.

32.             Князев С.Д. Принципы российского административного права // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М., 2003. С. 29.

33.             Якимов А.Ю. Принципы административно-юрисдикционного процесса // Государство и право. 1999. N 5. С. 5.

34.             Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 41.

35.             Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 35.

36.             Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 5.

37.             Зюзин В.А. Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2007. С. 21.

Периодические издания

10.             Уильямсон О. И. Поведенческие предпосылки современного экономического анализа // THESIS. — 1993. Вып. 3. — С. 39−49.

11.             Simon, H. Theories of decision making in economics and behavioural science. American Economic Review, Vol. 49, No. 3, S. 253—283.

Internet-источники

12.             Научная электронная библиотека (http://elibrary.ru)

13.             Сайт международной свободной энциклопедии «Wikipedia» (http://ru.wikipedia.org)

14.             Официальный сайт «Нобелевской премии мира»(http://nobelpeaceprize.org/)

15.             Капелюшников Р. И. Новая институциональная теория (http://www.libertarium.ru/10625)

16.             Сайт электронной библиотеки деловой литературы и документов, бизнес-форум по различным аспектам теории и практики организации, планирования и управления деятельностью предприятий (http://www.aup.ru)

1 Д. Норт «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики»

2 Herbert A. Simon: Rational Decision-Making in Business Organizations, 1978

3 Рынок «лимонов»: неопределенность качества и рыночный механизм (George A. Akerlof. The Market for «Lemons»: Quality Uncertainty and the Market Mechanism // The Quarterly Journal of Economics, v.84, August 1970, p.488-500.

4 Аузан, учебник, экономика, № 54

7 Dalman C. J. The Problem of Externality // The Journal of Law and Economics 22. — № 1. — April 1979. — P. 148.

8 Institutional economics, v. 1—2, Madison

9 Собственность. Большая советская энциклопедия

10 Demsetz H. Toward a theory of property rights // American Economic Review. 1967. № 2. V 57.

2