Государственное управление в сфере экономики

4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ В РОССИИ

Если раньше многие экономисты отрицали возможность и необходимость  государственного регулирования (вмешательства) экономики, мотивируя это тем, что  сам рынок потенциально содержит в себе необходимые механизмы  саморегуляции, то в настоящее время  все больше исследователей уже не столь оптимистичны в отношении  «саморегулируемых» возможностей рынка. В начале XXI в. в условиях глобального  экономического кризиса, государства  вынуждены были принять целый  ряд законодательных мер, направленных на поддержку банковского сектора  экономики, жизненно важных производств, регулирование ценообразования  на социально значимые товары и услуги, обеспечение социальных программ и  т. д.

Проблема государственного вмешательства в экономику является основной для любого государства, независимо от того, рыночная ли это экономика  или же распределительная. В распределительной  экономике все проще: государство  берет на себя все права и обязанности  по производству и распределению  товаров и услуг. То есть о регулировании  говорить не приходится: государству  просто некого регулировать. В таком  случае речь идет о замещениии всего  многообразия форм собственности и  способов ответа на вопрос «Что, как  и для кого производить?» одной  единственной формой собственности  – государственной, а ответ на основной экономический вопрос –  строгой централизацией и распределением. Однако такая система на деле показала свою неэффективность. Остается рыночный путь развития. Но в рыночном хозяйстве  государству приходится постоянно  корректировать глубину влияния. Перед государством не стоят такие задачи, как непосредственное производство и распределение ресурсов, товаров и услуг. Но оно не имеет и права свободно распоряжаться ресурсами, капиталом и произведенными товарами, как это делается в распределительной экономике. По моему мнению, государство должно постоянно балансировать, то увеличивая, то уменьшая степень вмешательства. Рыночная система – это, прежде всего, гибкость и динамизм в принятии решений, как со стороны потребителей, так и со стороны производителей. Государственная политика просто не  имеет  права отставать от изменений в рыночной системе, иначе оно превратится из эффективного стабилизатора и регулятора в бюрократическую надстройку, тормозящую развитие экономики.

В настоящее время большинство  экономистов, да и правоведов, едины  в том, что при рассмотрении соотношения  рынка и государства необходимо использование как экономических (рыночных) инструментов, так и государственно-правового  регулирования в обеспечении  стабильного развития экономики.

Решение же проблемы о том, «сколько государства» должно «присутствовать» в экономике, зависит от множества  факторов. Государственно-правовое регулирование  экономики - величина переменная и в  различные временные периоды  она может изменяться. Так, в настоящее  время в кризисных условиях необходимость  поддержки наиболее важных секторов экономики, обеспечения утвержденных социальных программ обусловливает  более активное государственно-правовое регулирование экономических отношений. При этом важно учитывать, что  экономика представляет собой достаточно сложное явление, имеющее собственную  структуру. В отдельных секторах экономики, группах отраслей государство  может играть большую или меньшую  роль. Данное обстоятельство не может  игнорироваться при решении проблемы обеспечения эффективного государственно-правового  регулирования экономики.

В юридической литературе в связи с этим справедливо  выделяют несколько правовых режимов  регулирования экономики.

Первый из них, который  условно можно обозначить как  режим активного регулирования  экономики, должен охватывать сферы, особо  важные с точки зрения экономической безопасности: производство и транспортировка нефти и тефтепродуктов, газа, энергоснабжение, связь, инновационные технологии, формирование госрезерва и т. д.

Второй режим предполагает умеренное государственное регулирование  экономики, ограничивающееся определением необходимых параметров деятельности предпринимательских структур (утверждение  технических регламентов, правил и  т. п.), но не затрагивающее, как правило, свободу договора в различных  экономических сферах.

Третий правовой режим  – минимальный – может относиться к таким видам коммерческой деятельности, как организация туризма, зрелищных  мероприятий, пассажирских перевозок  и т. п., где возможности для  государственного регулирования минимальны⁴ [

На значение и необходимость  государственно-правового регулирования  экономики обращают внимание в своих  исследованиях многие правоведы. Так, В. С. Якушев, говоря об управлении экономическими процессами со стороны государства, справедливо замечает: «Наша страна начинает отказываться от идеи, что  рыночная экономика якобы саморазвивающееся  явление, не допускающее государственного регулирования. Сейчас необходимость  участия государства в управлении экономикой становится общепризнанной. Более того, получает признание мысль  об усилении влияния государства  на все жизненные процессы: государство  призвано принять на себя ответственность  за состояние не только экономики, но и всех сторон жизни общества. К  этому его обязывает действующая  Конституция» ⁵

В этой связи необходимо обратить также внимание на международно-правовые документы, касающиеся государственного регулирования экономики. Государство не только имеет право осуществлять государственное регулирование экономики, но и обязано это делать, что закреплено в Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой 12 декабря 1974 года на пленарном заседании 29-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН [3, с.135]. В соответствии со ст. 7 Хартии «каждое государство несет основную ответственность за содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа. С этой целью каждое государство имеет право и несет ответственность за выбор целей и средств развития, полную мобилизацию и использование своих ресурсов, осуществление прогрессивных экономических и социальных реформ, а также обеспечение полного участия своего народа в процессе и выгодах развития. Все государства обязаны, индивидуально и совместно, сотрудничать, с тем чтобы устранять препятствия, которые мешают такой мобилизации и использованию».

Что же представляет собой  государственное регулирование  экономики? Действующее законодательство не дает определения указанной категории  и не раскрывает ее признаки. Лишь в  нескольких законах, посвященных государственному регулированию отдельных отраслей и подотраслей национальной экономики  предприняты попытки сформулировать определение такого сложного экономико-правового  явления, как государственное регулирование. Так, например, в Федеральном законе от 14.07.1997 «О государственном регулировании  агропромышленного производства»⁶ [государственное регулирование определяется как «экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства».

В большинстве нормативных  правовых актов понятие государственного регулирования вообще не раскрывается.

В экономической и юридической  литературе рядом авторов предприняты  попытки сформулировать определение  категории государственного регулирования. В большинстве случаев последнее  раскрывается через категорию «деятельность». Так, В. П. Орешин определяет государственное  регулирование экономики как  деятельность органов государственной  власти по воздействию на процесс  общественного воспроизводства  в целях достижения общественно  полезных результатов ⁷С экономической точки зрения приведенное определение представляется вполне справедливым как акцентирующее основное внимание на процессах, связанных с упорядочением экономики с целью достижения общественно полезных результатов.

4.1. Функции государства в экономике

Вмешательство государства  в экономику преследует определенные функции. Как правило, оно корректирует те «несовершенства», которые присущи рыночному механизму и с которыми он сам либо справиться не в состоянии, либо это решение неэффективно. Государство берет на себя ответственность за создание равных условий для соперничества предпринимателей, для эффективной конкуренции, за ограничение власти монополий. Оно также заботится о производстве достаточного количества общественных товаров и услуг, так как рыночный механизм не в состоянии должным образом удовлетворять коллективные потребности  людей. Участие государства в экономической жизни диктуется еще и тем, что рынок не обеспечивает социально справедливое распределение дохода. Государству надлежит заботиться об инвалидах, малоимущих, стариках. Ему также принадлежит сфера фундаментальных научных разработок. Это необходимо потому, что для предпринимателей это очень рискованно, чрезвычайно дорого и, как правило, не  приносит быстрых доходов. Поскольку рынок не гарантирует право на труд, государству приходится регулировать рынок труда, принимать меры по сокращению безработицы.

В целом государство реализует  политические и социально-экономические  принципы данного сообщества граждан. Оно активно участвует  в формировании  макроэкономических  рыночных процессов.

Роль государства в  рыночной экономике проявляется  через следующие важнейшие функции:

а) создание правовой основы для принятия экономических решений. Государство разрабатывает и  принимает законы, регулирующие предпринимательскую  деятельность, определяет права и  обязанности граждан;

б) стабилизация экономики. Правительство использует бюджетно-налоговую  и кредитно-денежную политику для  преодоления спада производства, для сглаживания инфляции, снижения безработицы, поддержания стабильного  уровня цен и национальной валюты;

в) социально-ориентированное  распределение ресурсов. Государство  организует производство товаров и  услуг, которым не занимается частный сектор. Оно создает условия для развития сельского хозяйства, связи, транспорта, определяет расходы на оборону, на науку, формирует программы развития образования, здравоохранения и т.д.;

г) обеспечение  социальной  защиты и социальной гарантии. Государство гарантирует минимум заработной платы, пенсии по старости, инвалидности, пособие по безработице, различные виды помощи малоимущим и т.д.

Антимонопольная деятельность государства является одной из важнейших  областей приложения государственного вмешательства. Регулирование развивается  в двух направлениях. На тех немногих рынках, где условия препятствуют эффективному функционированию отрасли  при конкуренции, то есть в так называемых естественных монополиях, государством создаются общественные регулирующие органы для контроля за их экономическим поведением. На большинстве других рынков, где монополия не стала необходимостью, общественный контроль принял форму антимонопольного законодательства. Далее будут рассмотрены особенности регулирования деятельности естественных монополий.

Естественная монополия  существует в тех случаях, когда  одна фирма может обеспечивать весь рынок, имея более низкие издержки на единицу продукции, достигаемые  за счет масштаба. Это характерно для  предприятий общественного пользования, где для достижения низкой цены необходима крупномасштабная деятельность.

Для обеспечения приемлемого  поведения таких монополий могут  использоваться два варианта: государственная  собственность и государственное  регулирование.

Для естественных монополий  обычно устанавливается «справедливый» доход, то есть цена, равная средним  валовым издержкам. Однако это влечет за собой отсутствие стимула предприятия  к снижению издержек.

Таким образом, цель отраслевого  регулирования состоит в том, чтобы защитить общество от рыночной власти  естественных монополий путем регулирования цен и качества обслуживания. Но необходимо использовать прямое регулирование только там, где это не приводит к снижению эффективности производства. Регулирование не должно применяться в случаях, когда конкуренция может обеспечить лучшее обеспечение общества продукцией.

Методы государственного воздействия на рынок.

Государство оказывает воздействие  на рыночный механизм через свои расходы, налогообложение, регулирование и  государственное предпринимательство.

Государственные расходы  считаются одним из важных элементов  макроэкономической политики. Они влияют на распределение как дохода, так и ресурсов. Государственные расходы состоят из государственных закупок и трансфертных платежей. Государственные закупки представляют собой, как правило, приобретение общественных товаров (затраты на оборону, строительство и содержание школ, автодорог, научных центров и т.д.). Трансфертные платежи – это выплаты, перераспределяющие налоговые доходы, полученные от  всех налогоплательщиков, определенным слоям населения в виде пособий по безработице, выплат в связи с инвалидностью и т.д. Нужно заметить, что государственные закупки вносят вклад в национальный доход и непосредственно используют ресурсы, в то время как трансферты не используют ресурсы и не связаны с производством. Государственные закупки приводят к перераспределению ресурсов от частного к общественному потреблению товаров. Они дают возможность гражданам пользоваться общественными товарами. Трансфертные платежи имеют другое значение: они изменяют структуру производства товаров индивидуального потребления. Суммы,  взятые в виде налогов у одних слоев населения, выплачиваются другим. Однако те, кому предназначаются трансферты, тратят эти деньги на иные товары, чем и достигается изменение структуры потребления.

С учетом отмеченного выше можно сделать следующие выводы. Во-первых, к определению категории  государственного регулирования экономики  можно подходить с различных  позиций, в частности, с экономической  и юридической сторон, выделяя  при этом, естественно, различные (экономические  или юридические) признаки (черты) как  основные атрибуты формулируемого определения.

Во-вторых, говоря о государственном  регулировании экономики в правовом смысле необходимо обращать внимание не только на установление «общих правил поведения» для участников экономических  отношений, но также и на их реализацию с целью достижения определенных результатов.

С учетом этого можно сформулировать следующее определение рассматриваемого явления. Государственное регулирование  экономики представляет собой деятельность государства в лице его компетентных органов, направленную на установление, изменение, дополнение законодательных  и иных обязательных юридических  установлений (норм, правил, требований и т. д.), предназначенных для упорядочения экономических отношений с целью  обеспечения органического сочетания  публично-правовых и частноправовых интересов в обществе.

Сущность и особенности  государственно-правового регулирования  экономики наиболее полно раскрываются через соотношение его со «смежными» категориями, в частности, такой, как  государственное управление.

Понятие государственного управления – одно из достаточно разработанных  в науке об управлении, а также  в административном праве. Базовая  категория «управление» обычно определяется как элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности и  т. д. Социальное управление как воздействие  на общество с целью его упорядочения, качественного сохранения, дальнейшего  совершенствования и развития –  непременное имманентное (внутренне  присущее) свойство любого общества. Что  же касается государственного управления, то оно, безусловно, является частью социального  управления.

В юридической литературе государственное управление определяется как целенаправленное упорядочивающее  воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в интересах  реализации государственных функций, опирающееся на его властную силу и осуществляемое в правовой форме⁸

Ю. А. Тихомиров подходит к исследованию категории государственного управления с двух позиций. Как полагает автор, государственное управление в широком смысле есть сфера организующей и распорядительной деятельности государственных  органов. Государственное управление в узком смысле – деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления⁹

По мнению С. Н. Братановского  между государственным управлением  и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению, поскольку регулирование  – непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. Управляя, государство регулирует, а регулируя  – управляет. Ученый считает, с определенной долей условности можно утверждать, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных (хотя бы де-факто) объектов, а регулирование  – с воздействием преимущественно  на неподчиненные объекты¹⁰

4.2. Проблемы и ограничения государственного вмешательства

Очевидно, что современная  рыночная система немыслима без  вмешательства государства. Однако существует грань, за которой происходят деформации рыночных процессов, падает эффективность производства. Тогда  рано или поздно встает вопрос о  разгосударствлении экономики, избавление ее от чрезмерной государственной активности. Существуют важные ограничения для  регулирования. Например, недопустимы  любые действия государства, разрушающие  рыночный механизм (тотальное директивное  планирование, всеохватный административный контроль за ценами и др.). Это не означает, что государство снимает с  себя ответственность за неконтролируемый рост цен и должно отказаться от планирования. Рыночная система не исключает планирования на уровне предприятий, регионов и даже народного хозяйства; правда, в последнем случае оно обычно является «мягким», ограниченным по срокам, масштабам и другим параметрам, и выступающим в виде национальных целевых программ. Также следует отметить, что рынок во многом является самонастраивающейся системой, и поэтому влиять на него следует только косвенными, экономическими методами. Однако в ряде случаев, применение административных методов не только допустимо, но и необходимо. Нельзя уповать только на экономические либо только на административные меры. С одной стороны, элементы администрирования несет в себе  любой экономический регулятор. Например,  денежное обращение ощутит влияние такого известного экономического метода, как ставка по кредитам центрального банка не раньше, чем будет принято административное решение. С другой стороны, в каждом административном регуляторе есть нечто экономическое в том смысле, что он косвенно сказывается на поведении участников экономического процесса. Прибегая, скажем, к прямому контролю за ценами, государство создает для  производителей особый экономический режим, вынуждает их пересматривать производственные программы, искать новые источники финансирования инвестиций и т.д.

Среди методов государственного регулирования не существует совершенно непригодных и абсолютно неэффективных. Нужны все, и вопрос лишь в том, чтобы определить для каждого  те ситуации, где его применение наиболее целесообразно. Хозяйственные  потери начинаются тогда, когда власти выходят за границы разумного, отдавая  чрезмерное предпочтение либо экономическим, либо административным методам.

Нельзя забывать и о  том, что самими экономическими регуляторами следует пользоваться предельно  осторожно, не ослабляя и не заменяя  рыночные стимулы. Если государство  игнорирует это требование, запускает  регуляторы, не думая, как их действие отразится на механизме рынка, этот самый рынок начинает давать сбои. Ведь денежная или налоговая политика по силе своего воздействия на экономику сравнима с централизованным планированием.