Естественные монополии и их место в экономике России

2. Реформирование естественных монополий на примере крупнейших естественных монополистов в России 
2.1. Воздействие естественных монополий на реформируемую экономику России. 
 
 Россия не избежала негативного воздействия отраслей естественных монополий в условиях рынка. С общим сокращением производства в России спрос на продукцию и услуги отраслей - естественных монополий, за исключением отраслей связи, постоянно снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно капиталоемкими, значительная часть их издержек носит постоянный характер. В результате росла доля постоянных издержек в цене единицы продукции. Кроме того, до последнего времени субъекты естественных монополий финансировали инвестиции в значительной мере за счет внутренних источников (инвестиционные и стабилизационные фонды, формируемые за счет себестоимости и прибыль), что определило чрезмерную нагрузку на тарифы. 
 Практически во всех отраслях сохранялось перекрестное субсидирование одних групп потребителей за счет других. Низкие тарифы для населения и бюджетных организаций субсидировались за счет промышленных и коммерческих потребителей. Например, на железнодорожном транспорте убытки по пассажирским перевозкам покрываются за счет грузовых тарифов.  Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте обусловил необходимость постановки вопроса об обоснованности издержек (расходы на заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и о соответствии качества предлагаемых продукции и услуг уровню цен. Во всех отраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, заработная плата превышала среднюю по экономике, и их работники пользовались большими социальными льготами по сравнению с другими отраслями.  
 Учитывая основообразующую сущность этих отраслей, очевидно, что рост цен на производимую ими продукцию явился мощнейшим фактором макроэкономической инфляции, которая справедливо охарактеризована экономистами как инфляция издержек. 
 Однако нельзя однозначно утверждать, что отрасли естественных монополий за годы перехода к рынку обеспечили себе процветание за счет всей остальной экономики. Следствие ценовой дискриминации - катастрофические неплатежи - больнее всего ударило именно по собственному источнику.  
Рентабельность продукции (услуг)  в процентах²                                  табл.1.2.

Источник: Госкомстат России. 
 В целях снижения цен и тарифов или, по крайней мере, их стабилизации  
большие надежды возлагаются на реформирование естественных монополий.

2.2 Реформа электроэнергетики

В российской электроэнергетике  естественная монополия сложилась  исторически. Передающая энергию сеть по природе своей предназначена  быть монопольной. Конкуренция здесь  экономически бессмысленна, т.к. означала бы повсеместное сооружение нескольких параллельных друг другу дорогостоящих  сетей, предназначенных для выполнения буквально одних и тех же услуг  и отличающихся друг от друга лишь тем, что они принадлежат разным хозяйствующим субъектам. Сомнительная выгода от экономии на издержках производства электроэнергии за счет конкуренции  между владельцами сетей не идет ни в какое сравнение с бездумными затратами на строительство передающих сетей.  
 Реформа электроэнергетики – одна из наиболее продвинутых в сфере российских естественных монополий. Она моделировалась по классическим принципам: отделение сетей от производственной составляющей (генерации); развитие конкурентных отношений на стадии генерации и создание реально функционирующего рынка электроэнергии, последующая приватизация генерирующих мощностей с целью привлечения частных инвестиций в отрасль. 
 Ключевым принципом реформы является приватизация генерирующих компаний. Принятие правительственных решений по созданию и приватизации оптовых и территориальных генерирующих компаний (ОГК и ТГК) неоднократно откладывалось именно из-за их судьбоносности для энергетики и российской экономики в целом. В апреле 2005 г. правительство РФ утвердило новую редакцию плана мероприятий по реформированию отрасли. 
 Во-первых, определилась судьба РАО и ЕЭС: оно должно прекратить свое существование в конце 2006 г. после завершения передачи его активов в ОГК и ТГК. При этом акции РАО ЕЭС должны быть разделены пропорционально между своими акционерами. 
 Во-вторых, внесена ясность в вопрос о том, станет ли электрогенерация частной. Согласно предложениям РАО ЕЭС, государство должно получить контрольные пакеты только в монопольном секторе – в Федеральной сетевой компании (ФСК) и в системном операторе (СО). Что касается генерирующего сектора, то у государства сохранится контроль лишь в гидроэнергетике в рамках соответствующей ОГК. В тепловых ОГК доля государства не превысит 48-49%, а в ТГК будет колебаться в пределах 15-25%. 
      Наконец, в-третьих, остается открытым вопрос о приватизации госпакетов в ОГК и ТГК. Точнее, принципиальное решение о ее возможности принято, но нет окончательных ответов на главные вопросы о сроках приватизации, круг ее участников, характере платежных средств (только акции РАО ЕЭС или также и денежные средства), ее формах и методах. И пока правительство не найдет согласованного с миноритарными акционерами и менеджментом РАО ЕЭС решения, на серьезные инвестиции в отрасль со стороны частного бизнеса рассчитывать не приходиться. Очень важна предполагаемая схема приватизационных процессов – согласно корпоративной логике или в рамках законодательства о приватизации. 
   Хотя реформа электроэнергетики и продвинулась дальше, чем в других госмонополиях, в ее планах возможны принципиальные изменения. Инициатива здесь исходит от самого РАО ЕЭС. Ранее предполагалось выделить из региональных энергокомпаний сбытовые компании, основной функцией которых должно было стать обслуживание населения. Позднее РАО ЕЭС выступило с предложением интегрировать сбытовые компании в состав ТГК на правах дочерних структур. В компании считают, что эта мера обеспечивает устойчивость сбыта и минимизирует риски банкротства. Предполагаемое слияние сбытовых генерирующих компаний будет способствовать повышению капитализации ТГК, так как у первых мало активов, но значительны финансовые потоки. Это может стать весомым аргументом в пользу частичного изменения начальной логики реформы – выделения в самостоятельные виды бизнеса всех потенциально конкурентных стадий производственно-хозяйственных процессов в рамках бывшей монополии. 

2.3. Реформирование газовой отрасли. 
 
 Путем преобразования Государственного газового концерна в феврале 1993г. создано РАО "Газпром", в 1999г. оно преобразовано в ОАО "Газпром" в соответствии с требованиями законодательства об акционерных обществах. На его долю приходится около 25% всех поступлений в федеральный бюджет. "Газпром" - крупнейший кредитор российской экономики. ОАО "Газпром" принадлежит около 30% европейского газового рынка (21% поставок в Западную и 56% в Восточную Европу). За рубежом он располагает огромными активами, в основном в виде долей в компаниях, владеющих газотранспортными и газораспределительными системами. "Газпром" включает 8 газодобывающих объединений и 13 региональных газотранспортных предприятий, а также внешнеэкономическое предприятие "Газэкспорт"; они осуществляют около 95% добычи и 100% транспортировки газа. 
 Реформирование газовой отрасли также предполагало выделение естественно монопольной (транспортировка и распределение газа) и потенциально конкурентной (газодобыча и газоснабжение) сфер с их последующим организационным обособлением. Однако специфика газовой отрасли обуславливает особенности ее реформирования по сравнению с другими естественными монополиями и прежде всего электроэнергетикой. 
Во-первых, газ можно накапливать, а потому необходимо обеспечить доступ сторонним производителям к его хранилищам. Во-вторых, структура издержек в газовой отрасли сложнее, а их уровень намного выше, чем, например, в электроэнергетике. Потребность в крупных инвестициях в газодобычу определяет нежелание рисковать в условиях либерализованных оптовых рынков и вынуждает формировать стратегию сбыта на базе долгосрочных контрактов. В результате оценки потенциальных выгод от либерализации в газовой отрасли не так однозначны, как, скажем в электроэнергетике. 
 В отличие от электроэнергетики для реформирования газовой отрасли первостепенное значение приобретает не столько создание конкурентной среды, сколько достижение необходимой финансово-экономической прозрачности в деятельности газового монополиста. 
 Сохранение “Газпрома” в форме вертикально интегрированной единой госкорпорации принципиально для решения одной из важнейших проблем реформирования газовой отрасли – либерализации рынка газа по схеме, близкой к уже практикуемой на рынке электроэнергии. Население и бюджетные организации продолжат покупать газ по фиксированным ценам. С промышленными потребителями вопрос сложнее. Металлургические, химические и энергетические компании стремятся сохранить для себя поставки газа по низким государственным тарифам, что в корне подрывает саму идею предполагаемого перехода на систему биржевых торгов. Поэтому движение от централизованных тарифов к рыночным будет постепенным. Сначала промышленные потребители получат нормативы газоснабжения по гостарифам, а сверх нормативное количество газа они будут покупать по более высокой биржевой цене. Предполагается, что такая система запустит механизм энергоснабжения. Характерно, что сам “Газпром” выступает за полную либерализацию рынка с 2006 г., а независимые газопроизводители уже сейчас поставляют объемы газа по свободным ценам («Сургутнефтегаз», «Итера»).  

2.4.  Реформа железнодорожного транспорта. 
 
 На долю железных дорог приходится около 77% грузооборота всех видов транспорта общего пользования страны и 45% пассажирооборота, что сопоставимо по объемам с автомобильными перевозками. Основная продукция отрасли (перевозки) создается, как правило, несколькими предприятиями - железными дорогами, то есть на уровне всей отрасли. Отсюда необходимость централизованного формирования и распределения доходов от перевозок, аккумулирования финансовых ресурсов для развития железнодорожной сети, приобретения и ремонта железнодорожного состава, внедрения достижении научно-технического прогресса. 
 Реформа ж/д транспорта началась с передачи функций хозяйственного управления от бывшего министерства путей сообщения образованному осенью 2003 г. ОАО «Российские железные дороги» (РЖД). Единственным его акционером является Российская Федерация. Будучи государственной корпорацией, РЖД обязано работать также и в убыточных сегментах транспортного рынка. Вместе с тем доступ в высокодоходные сегменты должен быть равным и недискриминационным как для государственного, так и для частного капитала. Пока же РЖД действует во многих сегментах транспортного рынка в условиях жесткой конкуренции, занимая далеко не самые выгодные позиции. 
 При выработке модели реформирования отрасли стояла задача создать такую функциональную структуру и механизмы управления, чтобы внедрение конкуренции между хозяйствующими субъектами не приводило к разрыву действующих технологических и экономических связей в транспортной «цепочке» и не порождало новых, более мелких монополистов. К тому же на ж/д транспорте особенно высоки барьеры первоначального накопления капитала, необходимого для вхождения в состав новых звеньев транспортопроводящей сети и обслуживающей ее специализированной инфраструктуры.

Собственно сценарий реформирования ж/д отрасли включает три этапа  преобразований в период с 2001 по 2010 г. В результате в собственности  РЖД останется монопольная инфраструктура ж/д транспорта, принадлежащая региональным железным дорогам (РЖД владеет 100% акций  дочерних компаний), а также основная часть локомотивного парка. Оставшаяся в собственности РЖД половина грузового вагонного парка поступает  в распоряжение дочерней акционерной  компании, занимающейся лизингом и  эксплуатацией подвижного состава, а также выполнением грузовых и пассажирских перевозок для  государственных нужд. После 2010 г. в  конкурентном секторе будет эксплуатироваться  уже до 80-90% вагонного парка. Тогда  в соответствии с принятой концепцией станут решаться более конкретные проблемы. К их числу относятся: рационализация соотношения государственной и  частной форм собственности, в том  числе на вагонный парк; определение  масштабов конкуренции в сфере  грузовых и дальних пассажирских перевозок; развитие конкурирующих  структур и интеграция с другими  видами транспорта (формирование грузовых и пассажирских терминальных систем); становление механизмов конкуренции  в пригородном сообщении за счет продажи лицензий частным компаниям  и др.

В ходе реформирования ж/д  транспорта возникло несколько крупных  проблем, без решения которых желаемый эффект от реформ получить не удастся: 
 - Проблема создания и корпоративного статуса дочерних компаний. По плану реформы до конца 2006 г. из состава РЖД должны быть выделены дочерние АО, работающие в конкурентном секторе. На практике выяснилось, что подобная реорганизация ОАО связана с труднопреодолимыми препятствиями. Выделение дочерних компаний из состава естественной монополии как госхолдинга должно происходить только на основе специального закона, принимаемой Государственной думой РФ, что неизбежно превратится в длительный, сложный конфликтный процесс неопределенным результатом. 
 - Выделение из состава естественной монополии сегмента пассажирских перевозок. С начала 2005 г. идет раздел и передача имущества от РЖД Федеральной пассажирской компании (ФПК), которая стала отдельным акционерным обществом, при этом доля РЖД в ее уставном капитале составила 100% минус 1 акция. Здесь возникает проблема оплаты ФПК за пользование инфраструктурой РЖД. Более того, в любом случае появляются два ее оператора – РЖД и ФПК, что противоречит одному из основных принципов реформы железнодорожного транспорта как естественной монополии. 
 - Проблема регулирования тарифов. За время самостоятельной хозяйственной деятельности на рынке у РЖД как коммерческой компании сформировались определенные интересы, требующие более сложных подходов, чем прямое установление гостарифов на основную деятельность монополии. РЖД стремится к частичной либерализации тарифной политики и получению права самостоятельно изменять ставки тарифов (в сторону как повышения, так и понижения) в целях поддержания конкурентоспособности. 
 - Проблемы ограничения конкуренции и монопольной дискриминации. В деятельности железнодорожной госкорпорации заметны признаки дискриминации в отношении других участников рынка инфраструктурных услуг. Пока частных железных дорог немного и они преимущественно находятся в собственности или под управлением крупных промышленных компаний, монопольная дискриминация РЖД по отношению к конкурентам не имеет явно негативных последствий. Однако по мере развития частного предпринимательства в отдельных сегментах железнодорожной монополии дискриминация может усиливаться, и госкорпорация, а также ее филиалы будут использовать свое доминирующее положение на рынке инфраструктурных услуг в ущерб конкурентам. 
 

3. Задачи дальнейшего развития системы государственного регулирования деятельности естественных монополий в России. 
 
 Прежде чем говорить о развитии механизмов государственного регулирования, необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности осуществляемых в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений. 
 Например, производство, как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородная и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельными предприятиями железнодорожного транспорта.  
 В идеале объективно обусловленные структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка, приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако правильно проведенное реструктурирование не только не ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности.  
 Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям "обоснованно" завышать цены, а с другой - применять заниженные цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранить конкурентов или неоправданно увеличить долю продаж на рынке. 
 Итак, в отраслях естественных монополиях необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению описанных выше проблем:  
 -   регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшим решением может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной системы. В первую очередь надо отделить производственные функции от транспортных и распределительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры, передать их в муниципальную собственность или приватизировать;  
 -   регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью и доступностью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции;  
 -   потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. При этом следует отметить нецелесообразность и практическую неосуществимость реструктуризации существующих монопольных структур на данном этапе развития социально-экономических отношений в России. Однако, уже в настоящее время должны быть созданы условия для возникновения и развития независимых частных и государственных компаний, которые конкурировали бы с предприятиями-монополистами. Такие компании будут строить свои отношения с потребителями на прямых договорных отношениях, а регулированию будет подвергаться размер платы за пользование сетями монопольных структур. Для этого необходим свободный и преимущественный доступ этих компаний к сетевой структуре соответствующих отраслей. Так, всем производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий недискриминационный характер доступ к транспортным системам, а междугородным и международным телефонным операторам - открытый и равный доступ к сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными;  
 -   в дальнейшей перспективе при условии стабилизации экономики России представляется возможной более глубокая реструктуризация потенциально конкурентных сфер отраслей естественных монополий с ликвидацией существующих холдинговых компаний и образованием нескольких конкурирующих производителей.  
 -   должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими системе естественных монополий. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учетов интересов собственника.  
 В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегии развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе принятия решений через определение разрешенного уровня цен (или нормы прибыли на вложенный капитал). Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий.  
 Эффективное корпоративно-акционерное управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако как после полной приватизации, так и до ее проведения корпоративно акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи больших пакетов акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле над работой менеджеров.  
 Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так как кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия: 
 -   инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала;  
 -   должно быть прекращено перекрестное субсидирование льготных пользователей за счет предприятий, применяемое во всех отраслях естественных монополий. Субсидии, которые будут признаны необходимыми (например, для малообеспеченных слоев населения), должны предоставляться из федерального или местных бюджетов, а не за счет других потребителей соответствующих ресурсов и услуг; 
 -   во всех отраслях естественных монополий следует сократить издержки и повысить эффективность хозяйствования, для чего сформировать стимулы к сокращению излишней занятости, а также к ликвидации малоиспользуемых и малоэффективных производств.  
 Ясно, что не все из предложенных выше мероприятий могут быть реализованы в ближайшем будущем. Вместе с тем движение в данном направлении позволит сформировать конкурентную среду там, где это возможно и необходимо, и осуществлять эффективное государственное регулирование только в тех сферах, в которых без него нельзя обойтись. Это принесет бесспорные выгоды всем: потребителям - в виде низких цен; нерегулируемым предприятиям - в форме большей либерализации рынка; регулируемым предприятиям - через установление стабильного режима регулирования, благоприятствующего новым инвестициям и техническому развитию.  
 С другой стороны, до тех пор, пока соответствующие меры не будут приняты, невозможно организовать эффективное государственное регулирование, что обусловит консервацию неэффективности и высоких издержек, низкую стоимость акций на фондовом рынке, недоинвестирование и конфликтные отношения между предприятиями и органами регулирования. 
 Функции органов регулирования и методология, которой они будут руководствоваться в процессе регулирования, в значительной степени зависят от масштабов реорганизации отраслей естественных монополий. Там, где будут действовать свободные силы рынка, основной задачей органов регулирования станет разработка "правил игры" с целью развития и поддержания конкуренции. Но при отсутствии необходимого реструктурирования государственное регулирование будет развиваться в направлении все более дорогостоящего и навязчивого контроля над действиями и издержками предприятий, то есть именно того типа регулирования, от которого стремятся уйти другие страны.