Бюджетное устройство и бюджетная система, принципы их организации

Существуют глубинные, общие причины бюджетного дефицита, что свойственно любому государству, в котором расходы бюджета превышают доходы, и конкретные, особенные причины, которые имеют место в отдельной стране. Глубинными причинами бюджетного дефицита является спад производства, снижения эффективности функционирования отраслей экономики и предприятий, невзвешенная социально-экономическая политика в государстве.

Конкретными особенностями развития экономики, которые предопределяют дефицит бюджета, есть [7, С.33]:

· структурная разбалансированность экономики и несвоевременное и неэффективное проведение структурных превращений;

· сохранение значительного количества нерентабельных государственных предприятий, которые получают дотации;

· неэффективный механизм налогообложения субъектов хозяйствования;

· значительный объем теневой экономической деятельности;

· несоответствующая имеющимся финансовым возможностям государства структура бюджетных расходов;

· нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств;

· потери, разбазаривания выработанной продукции, кражи, приписки, и др., что не стало объектом эффективного государственного финансового контроля.

Мировая практика показывает, что положение в стране считается контролируемым при бюджетном дефиците 2-5 процентов. Бюджетный дефицит неминуемо ведет к росту внутреннего и внешнего долга страны. Российское законодательство допускает в бюджетах различных уровней наличие определенного размера дефицита, что не считается опасным состоянием и не требует вмешательства государства в регулирование бюджета. Согласно ст.92 БК РФ размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации; размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 5 процентов объема доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета; размер дефицита местного бюджета не может превышать 3 процентов объема доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Дефицит бюджета приводит к увеличению государственного долга. Принято считать, что если дефицит государственного бюджета на превышает 5 % ВНП страны, то он допустимый. Ежегодные бюджетные дефициты в сумме образуют государственный долг.

3.Основные концепции бюджетной политики

Бюджетную систему страны (региона) принято подразделять на уровни. Это связано с существенными различиями между органами власти, которым соответствуют эти уровни. Административно-территориальное устройство страны предполагает подчиненность одних органов власти другим и разную степень их самостоятельности в бюджетно-финансовой сфере.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней: первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень – местные бюджеты. Бюджеты первого уровня разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты второго уровня разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, бюджеты третьего уровня разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления. Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря . Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты составляют консолидированный бюджет РФ.

Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов. Она включает в себя: классификацию доходов бюджетов РФ, функциональную классификацию расходов бюджетов РФ, экономическую классификацию расходов бюджетов РФ, классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ, классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, классификацию видов государственных внутренних долгов бюджетов РФ, классификацию видов внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ, ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Кроме того, существуют некоторые принципы, на которых основана бюджетная система РФ: принцип единства бюджетной системы РФ, принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ, принцип самостоятельности бюджетов, принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, принцип сбалансированности бюджета, принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, принцип гласности, принцип достоверности бюджета, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

Бюджетная политика государства это совокупность мероприятий в сфере организации бюджетных отношений с целью обеспечения его денежными средствами для выполнения своих функций.

Бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области государственных финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление государственными финансами, налоговой и бюджетной системой, организацию с помощью фискальных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. В этом состоит социально-экономическая сущность бюджетной политики государства.

В соответствии с намеченными целями, формируются задачи, которые определяют стратегические направления и ориентиры бюджетной политики. Как правило, это:

концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных вопросов;

снижение налоговой нагрузки на экономику;

упорядочивание государственных обязательств;

создание эффективной системы межбюджетных отношений и управления государственными финансами.[8]

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами.

От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния России на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан.

Основными инструментами проведения государственной бюджетной политики выступают, прежде всего, такие фискальные рычаги воздействия, как налоги, государственные расходы, трансферты, госзакупки и госзаймы.

Эффективность функционирования бюджетной политики в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, характеризующего потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который фактически способно организовать государство (фактический объем денежных ресурсов, аккумулируемых в руках государства).

На основе категории бюджетного потенциала следует оценивать возможности реализации функций государства, включая функции государственного регулирования экономики. Рост и падение бюджетного потенциала сказывается на инвестиционной, социальной, оборонной, регулирующей функциях бюджета и всего государства. Как правило, в условиях экономического и финансового кризиса, происходит существенное уменьшение бюджетного потенциала и наличие большого разрыва между возможным потенциалом и фактическим бюджетом в основном в силу низкой собираемости налогов.[9]

Бюджетная политика государства как часть фискальной политики ориентируется в основном на достижение уравновешенного бюджета, сбалансированного по государственным доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода.

На протяжении всего периода реформ цели, которые ставились перед бюджетной политикой значительно были достигнуты: сформирована и функционирует трехуровневая бюджетная система, приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, развивается казначейская система, улучшилась собираемость налогов, снизились темпы инфляции. Сокращение национальных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов. Россия вплотную приблизилась к бездефицитному федеральному бюджету, отказалась от его эмиссионного финансирования. Одновременно удалось смягчить остроту проблемы государственного долга.

Но для дальнейшего совершенствования бюджетной политики необходимо осуществить реконструкцию основных ее принципов:

реалистичности, т.е. исключения ошибок в прогнозировании социально-экономического развития;

ответственности государства за безусловное выполнение взятых на себя обязательств;

жесткости бюджетов, превращения их в действенный инструмент финансового оздоровления экономики;

увеличения доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет легализации частнопредпринимательской инициативы;

усиления результативности бюджетной политики в достижении определенных параметров в экономике.[10]

Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике на очередной год является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.

Всего за три года значительный профицит сменится практически сбалансированным бюджетом. Период 2008—2010 гг. в России с макроэкономической точки зрения во многих отношениях обещает стать переломным. Он будет характеризоваться как изменением объективных условий развития российской экономики, так и поворотом в характере политики правительства.

Во-первых, как ожидается, быстрый рост цен на мировых рынках сырья сменится их снижением. Цены на нефть по прогнозам, снизятся до 50 дол./бар. к 2010 г.

Во-вторых, отставание добычи и экспорта углеводородов от роста российской экономики примет хронический характер.

Несмотря на это, взрывное расширение притока иностранного капитала вызовет дальнейшее реальное укрепление рубля, сокращающее удельный вес экспортно-ориентированных отраслей в ВВП. В итоге размеры нефтегазового комплекса, включая добычу, переработку и транспортировку, стабилизируются на уровне 210—220 млрд. дол., а его доля в ВВП будет быстро падать: с 23% в 2006 г. До 13% в 2010 г. Соответственно, расчетная величина природной ренты в нефтегазовом секторе сократится почти вдвое — с 19,1% ВВП в 2006 г. до 10,6% ВВП в 2010 г., как и изъятие нефтегазовой ренты в бюджетную систему (см. рисунок №1).[11]

Рисунок №1

Резкое сокращение удельного веса нефтегазового комплекса повлечет за собой значительное падение суммарных бюджетных доходов. Это объясняется проведенным в ходе налоговой реформы перераспределением налоговой нагрузки, которая в итоге оказалась в нефтяном секторе более чем вдвое, а в газовом секторе — в полтора раза выше, чем в остальной экономике.

Сокращение нефтегазовых поступлений не может быть компенсировано за счет других источников, так что суммарные доходы федерального и расширенного бюджета в 2008—2010 гг. снизятся на 5,4% ВВП.

Преобразование стабилизационного фонда в резервный фонд и фонд будущих поколений в 2008 г. означает переход к значительно более жестким бюджетным правилам. В особом режиме теперь будут управляться не два основных нефтяных налога (НДПИ и экспортные пошлины на сырую нефть), а все пять основных нефтегазовых налогов, кроме налога на прибыль. Кроме того, изменится принцип разделения нефтегазовых доходов на расходуемые и сберегаемые. До сих пор сберегались дополнительные (по сравнению с базовой ценой на нефть) поступления двух основных налогов. Величина расходуемых средств менялась при этом в зависимости от цен на нефть и газ. По новым правилам величина расходуемых средств, называемая «нефтегазовым трансфертом», фиксируется в размере 3,7% от ВВП и не будет зависеть от цен на углеводороды. В целом реформа стабилизационного фонда представляет собой переход от краткосрочного частичного сглаживания использования нефтегазовых доходов к их полному долгосрочному сглаживанию. Вместе с тем на переходный период в 2008—2010 гг. нефтегазовый трансферт будет превосходить как установленные стандартные размеры, так и расчетную величину за предыдущие годы.

Если в 2007 г. сбережение нефтегазовых поступлений достигало 7,5% ВВП, то в 2008—2010 гг. оно составило менее 1% ВВП. Сочетание роста расходов федерального бюджета со снижением доходов приведет к быстрому — всего за три года — переходу от значительного профицита (7,4% ВВП) к практически сбалансированному бюджету.

Основное увеличение расходов связано с увеличением госинвестиций, формированием государственных корпораций, капитализацией институтов развития и пр. За этим стоит намерение стимулировать развитие несырьевых секторов через расширение базы роста экономики и пополнение бюджета. Имея в виду низкую результативность госинвестиций в прошлом, сейчас взят курс на их реализацию в рамках частно-государственного партнерства (ЧГП). Тем не менее, остаются опасения, что дополнительные расходы, ослабив долгосрочную макроэкономическую стабильность, не решат поставленных задач. Ряд международных исследований выявил, что государственные инвестиции и другие меры поддержки ускоряют рост экономики, если качество государственных институтов сравнительно высокое, но не дают эффекта при их низком качестве, что характерно в настоящее время для России.

Расчеты показывают, что и после 2010 г. тенденция сокращения бюджетных доходов сохранится. Если взять за основу прогноз средней цены на нефть Агентства энергетической информации США — примерно 45 дол./бар. в 2011—2020 гг. (в пересчете на марку «Юралс»), то доходы федерального бюджета могут снизиться к 2020 г. до 16,5% ВВП, в том числе не-нефтегазовых доходов — до 13,4% ВВП. На величину нефтегазового дефицита с 2008 г. установлено жесткое ограничение — он не может превышать 4,7% ВВП, то есть чистые заимствования не должны превосходить 1% ВВП. Прогнозируемая предельная величина расходов стабилизируется тогда на уровне около 18% ВВП. Таким образом, после 2010 г. предстоит перейти от этапа быстрого наращивания бюджетных расходов к этапу их постепенного сокращения. При этом следует учитывать растущие потребности финансовой поддержки пенсионной системы. Хотя ей не грозит формальная невозможность выполнить свои обязательства, однако с социальной точки зрения слишком большой разрыв между уровнем трудовых пенсий и зарплаты неприемлем.