Антимонопольная политика в России

     Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи  и на железнодорожном транспорте обусловил необходимость постановки вопроса об обоснованности издержек (расходы на заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и о соответствии качества предлагаемых продукции и услуг уровню цен. Во всех отраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, заработная плата превышала среднюю по экономике и их работники пользовались большими социальными льготами по сравнению с другими отраслями.

     Но  при всей явной критичности ситуации проблема необходимости государственного регулирования естественных монополий  была осознана властью лишь к 1994 г., когда рост цен на производимую ими  продукцию уже оказал существенное влияние на подрыв экономики. При  этом реформаторское крыло правительства  стало уделять большее внимание проблемам регулирования естественных монополий не столько в связи  с необходимостью остановить рост цен  в соответствующих отраслях или  обеспечить использование возможностей ценового механизма для макроэкономической политики, а в первую очередь стремясь ограничить круг регулируемых цен.

     Первый  проект Закона «О естественных монополиях»  был подготовлен сотрудниками Российского  центра приватизации по поручению ГКАП РФ в начале 1994 г. После этого проект дорабатывался российскими и  зарубежными экспертами и согласовывался с отраслевыми министерствами и  компаниями (Минсвязи, МПС, Минтранс, Минатом, Миннац, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России»  и др.). Против проекта выступили  многие отраслевые министерства, однако ГКАП и Минэкономики удалось преодолеть их сопротивление. Уже в августе  правительство направило согласованный  со всеми заинтересованными министерствами проект Закона в Государственную  думу.

     Лишь  в апреле Государственная дума приняла  Закон, и он был отправлен на подпись  Президенту. В мае Президент, сославшись на наличие в нем противоречий с действующим законодательством, наложил вето на Закон в новой редакции и вернул его в Государственную думу. В июне-июле работала согласительная комиссия Государственной думы и президентского аппарата. После этого Государственная дума практически без обсуждения приняла Закон в новой редакции и 17 августа Президент подписал Закон. Это стало возможным благодаря широкой летней кампании, которую развернули средства массовой информации против злоупотреблений, допускаемых естественными монополиями. Особое внимание обращалось на финансовые показатели газовой промышленности, возможность улучшить состояние госбюджета в результате увеличения налогообложения РАО «Газпром» и отмены привилегий по формированию внебюджетного фонда и т.п.

     По  Закону «О естественных монополиях», сфера  регулирования включает транспортировку  нефти и нефтепродуктов по магистральным  трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и  аэропортов, услуги общедоступной и  почтовой связи.

     Основными методами регулирования выступили:

1. ценовое регулирование, то есть прямое определение цен (тарифов) или назначение их предельного уровня;
2. определение потребителей для обязательного обслуживания и/или установление минимального уровня их обеспечения.

     Органам регулирования также вменяется  в обязанность контролировать различные  виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу и сдачу в  аренду имущества.

     Зарубежные  опыт регулирования показывает, что  главным в такого рода деятельности является максимальная независимость  регулирующих органов как от других органов государственного управления, так и от регулируемых ими хозяйственных  субъектов, а также согласованность  интересов и направлений работы регулирующих органов, что предоставит  им возможность принимать политически  непопулярные решения.

     В первоначальном проекте Закона предполагалось, что органы регулирования будут  обладать высокой степенью независимости: члены их правлений, назначенные  на продолжительный срок, не могли  быть уволены ни по каким причинам, кроме как по решению суда; предусматривался запрет на совмещение должностей членами  правлений, владение акциями регулируемых компаний и т.п. Однако в окончательной  редакции многие прогрессивные положения, заимствованные из многолетней практики регулирования в зарубежных странах, были либо смягчены, либо изъяты, что  ставит под вопрос возможность принятия решений, в достаточной степени  защищенных от влияния различных  политических сил.

     К 1995 г. была сформирована только одна система  регулирующих органов, действовавшая  вне рамок отраслевых министерств. Это Федеральная и региональные энергетические комиссии, созданные  в 1992 г. для регулирования тарифов  на электро- и тепло-энергию. Контроль над другими естественными монополиями  осуществлялся соответствующими министерствами (Минэкономики, Минтопэнерго, Министерство путей сообщения, Минсвязи).

     Тем не менее, даже в электроэнергетике  до 1995 г. не были зафиксированы правовые основы регулирования. Государственный  контроль за хозяйственной деятельностью  естественных монополий был значительно  ослаблен в связи с преобразованием  многих предприятий в акционерные  общества, где начали доминировать отраслевые интересы. При этом федеральное правительство, сохранив контрольные пакеты акций в своих руках, недостаточно активно включилось в механизм корпоративно-акционерного управления.

     К январю 1996 г. были приняты три указа  Президента о создании государственных  служб по регулированию естественных монополий в ТЭК, связи и транспорте. В марте-апреле были опубликованы постановления  правительства о создании регулирующих органов, в частности, была определена численность их персонала. Однако на конец мая был назначен руководитель только одной службы - Федеральной  энергетической комиссии. Назначение на этот пост заместителя министра топлива и энергетики является компромиссом правительства с регулируемыми  субъектами.

     Как уже отмечалось, в первой половине 1996 г. в отраслях - естественных монополиях (электроэнергетика, газовая промышленность, нефтепроводный транспорт, железнодорожный  транспорт, отрасли связи) рост цен  несколько замедлился по сравнению  с предшествующими годами реформы. Это в значительной мере объясняется  популистской политикой перед президентскими выборами, что подтверждается обострением  проблемы неплатежей в связи с  принятием правительственного постановления, запрещающего отключение потребителей энергоресурсов до середины мая 1996 г. Кроме  того, под давлением МВФ постановлением правительства от 21 марта 1996 года были ликвидированы внебюджетные фонды  в отраслях ТЭК и от 1 апреля - стабилизационный фонд РАО «Газпром», тем самым  «Газпром» был лишен основных налоговых льгот.

     Однако  и после выборов был предпринят ряд мер по жесткому ограничению  роста цен естественных монополий. Так Указом Президента от 17 октября 1996 г. цены на электроэнергию, отпускаемую  с оптового рынка, были снижены на 10 %; Постановлением Правительства от 3 апреля 1997 г. из состава себестоимости производства энергии были исключены целевые инвестиционные фонды.

     Уже сейчас видно, что процесс формирования органов регулирования будет  не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят отдавать соответствующие  полномочия. Остро стоит проблема финансирования, довольно сложно привлечь квалифицированных сотрудников, так  как заработная плата государственных  служащих значительно ниже заработной платы работников аналогичного уровня в регулируемых компаниях. Многие из лучших отраслевых специалистов, которые  могли бы выполнять подобную работу, занимают высокооплачиваемые должности  в организациях, которые должны подвергаться регулированию.

     Поэтому на сегодняшний день наиболее остро  стоят проблемы кадрового обеспечения, разработки конкретных методов регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей  принимать обоснованные решения.

     Таким образом, в области создания законодательной  и институциональной основы регулирования  естественных монополий были предприняты  некоторые важные и необходимые  меры, но многое еще предстоит сделать  как в отношении построения эффективной  системы регулирования, так и  с точки зрения реструктурирования отраслей, что позволит сформировать более компактную и управляемую  сферу регулирования.

     Дело  в том, что в России в рамках единой корпорации часто объединяется как производство естественно-монопольных  благ, так и производство таких  благ, которые эффективней изготовлять  в конкурентных условиях. Это объединение  носит, как правило, характер вертикальной интеграции. В результате образуется монополист-гигант, представляющий целую сферу национальной экономики.

     РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», Министерство путей сообщения, - это три кита «монополизма по-русски», ярчайшие примеры  подобных объединений. В состав РАО  «Газпром» наряду с Единой системой газоснабжения России (т.е. естественно-монопольным  элементом) входят геологоразведочные, добывающие, приборостроительные предприятия, проектно-технологические структуры, объекты социальной сферы (т.е. потенциально конкурентные элементы). В ведении  МПС находится как инфраструктура – железные дороги, вокзалы, информационная система, - так и немонопольные  виды деятельности – подрядно-строительные и ремонтные организации, предприятия  общепита. На балансе министерства находятся целые поселки и  города. РАО «ЕЭС России» объединяет как электросети, так и электростанции.

     Суть  интенсивно обсуждаемых в нашей  стране реформ такова: предлагается развить  конкуренцию в тех видах деятельности естественных монополий, где она  может быть достигнута. Так, конкуренция  разных фирм за прием канализационных  стоков из каждой квартиры многоэтажного  дома – явная бессмыслица. Но конкуренция  фирм, обеспечивающих профилактику и  ремонт водопроводных и канализационных  систем в квартире – вероятно единственный путь защиты потребителя от произвола  современных ДЭЗ, РЭУ и т.п. Только при наличии конкуренции жильцам  не придется неделями ждать вызванного мастера-сантехника.

     Очевидно, однако, что разделение естесвенно-монопольного и потенциально конкурентных секторов не должно быть форсированным и механистичным. Ведь не только конкуренция, но и производственная интеграция имеет свой потенциал  снижения издержек. Повысится ли, например, эффективность энергетической отрасли, если вместо нынешнего РАО «ЕЭС России» создать национальную компанию, распоряжающуюся линиями электропередачи, и множество корпораций, владеющих электростанциями? Ведь даже в странах с очень жесткими правилами антимонопольного регулирования – Япония, США, Германия – основной схемой организации энергетики являются энергосистемы, т.е. сосредоточение в одних руках генерирующих мощностей и передающих сетей.

     Тем более тщательной доработки требует  идея разукрепления энергетической отрасли  путем создания независимых  региональных энергосистем.  Уровень  конкуренции вряд ли повысится, а  вот обособленность регионов возрастет. К тому же единая энергосистема страны дает экономию, так как позволяет  для покрытия суточного пика потребления  в восточной части России использовать «спящие» в это время мощности западных регионов и наоборот (выгоды горизонтальной интеграции). Удастся  ли добиться такой слаженности в  работе независимых региональных энергосистем?

     Проводя реформирование российских монополистов, следует иметь в виду и их позиции  в международной конкурентной борьбе. Например, РАО  «Газпром» - крупнейшая международная корпорация. Его реструктуризация может подорвать позиции России на мировом газовом рынке. В целом, очевидно, что реформы структур, включающих естественно-монопольную  сферу, должны осуществляться поэтапно, с большой осторожностью и  анализом каждой стадии преобразований.

     Наконец, еще одна сложная проблема, касающаяся естественных монополий, относится  к их статусу: следует ли этим компаниям  быть государственными или частными? Истоки этой проблемы связаны с тем, что естественные монополии, являются весьма специфическим субъектом экономики, который никогда не функционирует по чисто рыночным принципам. Если естественные монополии исключают конкуренцию; если цена и объемы производства определяются не игрой рыночных сил, а либо произволом монополиста, либо решениями государства; если нарушаются многие другие механизмы функционирования рынка. Если все это так, то не лучше ли управлять естественными монополиями не как частными, а как государственными предприятиями?

     Экономическая наука не выбрала однозначного ответа на этот вопрос. Во многих развитых рыночных государствах естественные монополии  находятся в общенациональной собственности, но не меньше стран, где они являются частными.