Государственный бюджет: сущность, структура, функции

Всего названным трем фондам из федерального бюджета передано в 2007г. 1064, 7 млрд. руб.

Основные  черты государственных внебюджетных фондов приведены ниже.

1. Они образуются вне федерального бюджета.
2. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат.

3. Расходование  средств государственных внебюджетных  фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательными и иными актами РФ, субъектов РФ, регламентирующими их деятельность.

4. Средства  государственных внебюджетных фондов  находятся в федеральной собственности  и управляются органами государственной власти РФ.

5. Сбор  и контроль за поступлениями обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды осуществляются тем же органом исполнительной власти, на который Возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет.

 Бюджеты  государственных внебюджетных фондов  имеют закрепленные за ними доходы: соответствующая часть единого социального налога, часть налогов, поступающих в результате применения упрощенной системы налогообложения, а также поступления из федерального и местных бюджетов. Например, в территориальные фонды обязательного медицинского страхования поступают средства на страхование неработающего населения из местных бюджетов. Как отмечалось выше, все внебюджетные государственные фонды могут получать дотации из федерального бюджета и получать доходы от размещения временно свободных средств в кредитных организациях.

Критериальное значение для оценки качества бюджетной политики имеют следующие показатели:

- стабильность  доходов от реального сектора  экономики; 

- пропорциональность  роста доходов и расходов;

- динамика доли текущих и капитальных расходов в структуре расходов бюджета;

- соотношение  процентных и непроцентных расходов  в бюджете; 

- наличие  сфер (отраслей), финансирование которых  улучшается или ухудшается;

- доля  расходов бюджета на финансирование  реального сектора экономики. При ее незначительности (в настоящее время она не превышает 9% в структуре расходов федерального бюджета) государственный сектор экономики отстает в развитии.

Консолидированный бюджет позволяет отслеживать динамику основных источников доходов бюджетов и изменение структуры расходов. Бюджетный кодекс не устанавливает ограничений по формированию доходов и расходов всех уровней, однако фактически таким ограничением является объем ВВП. Как правило, доходы и расходы бюджетов всех уровней имеют строго определенную долю в объеме ВВП, которая ежегодно корректируется в связи в нововведениями в бюджетной политике. На 2007 г. параметры консолидированного бюджета были определены в соотношениях, приведенных в приложении 5. Очевидной является низкая доля расходов консолидированного бюджета в объеме ВВП. Треть (по отношению к ВВП) доходов консолидированного бюджета не в полной мере направлена на финансирование расходов - порядка 5% к ВВП зарезервировано в профиците, который будет частью накапливаемого Стабилизационного фонда, а в дальнейшем - Резервного фонда и Фонда будущих поколений. При профиците федерального бюджета в течение ряда лет, начиная с 2000 г. используются практически все источники покрытия дефицита бюджета для увеличения доходов в целях покрытия расходов по обслуживанию госдолга. В 2006-2009 гг., по прогнозам Минэкономразвития, доходы федерального бюджета с учетом инфляции и сокращения экспорта энергоносителей при снижении мировых цен на них останутся на невысоком уровне и будут составлять 19-20% к ВВП.

Глава 3

Бюджетный дефицит. Государственный  долг, способы их регулирования. Особенности  бюджетной системы  России.

Сбалансированность  бюджетов всех уровней – основной принцип функционирования бюджетной системы России. Практически этот принцип реализуется по-разному. Возможна реализация принципа сбалансированности бюджета по трем схемам:

1. Доходы  равны расходам. Если в процессе  исполнения бюджета доходная и расходная части не совпадают по объему, вносятся изменения в закон о бюджете. Возможны ситуации, когда в законе о бюджете заранее оговаривается порядок распределения дополнительных доходов, а если доходов поступает меньше, вводится режим сокращения расходов вплоть до секвестра (пропорционального сокращения расходов). Норма о секвестре ныне в Бюджетном кодексе РФ не содержится.

2. Расходы сознательно устанавливаются ниже доходов, формируется профицит (профицит бюджета – превышение доходов бюджета над расходами, начиная с 2000 г. федеральный бюджет России - профицитный). Накопленная за ряд лет сумма профицита бюджета РФ превысила в 2006 г. 2,5 трлн. руб. После 2007 г. профицит бюджета сокращается в результате выведения за пределы доходов бюджета доходов от экспорта нефти и газа.

3. Расходы  превышают доходы, образуется дефицит бюджета (дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над доходами), для покрытия которого необходимо изыскивать дополнительные средства (прежде всего это займы). Как правило, значительный объем дефицита характерен для бюджетов в кризисных ситуациях. Усиление дефицитности бюджета, как правило, связано с ухудшением состояния экономики, снижением рентабельности производства. Так было в 90-е годы, когда разрыв хозяйственных связей между предприятиями республик СССР привел к резкому спаду производства, снижению доходов бюджета. Постепенно ситуация изменилась, благоприятно сказал ась внешнеэкономическая конъюнктура (рост мировых цен на энергоресурсы). Однако в странах бывшей мировой системы социализма, не имеющих возможности экспорта энергоресурсов, дефицит бюджета остается перманентно растущим. К числу таких стран относится, например, Венгрия. Дефицит ее бюджета составляет 64% ВВП. Сказалось и растущее бремя финансовых обязательств перед НАТО. В частности, стоимость перевооружения армии по образцам НАТО на период с 2005 по 2012 г. составляет 21 млрд. форинтов. Долг страны возрос до 12 трлн. форинтов (что составляет 60 млрд. долл., В том числе внутренний долг - 31,5, внешний - 28, 5 млрд. долл.). Проводятся чрезвычайные меры по снижению государственных расходов: вместо 19 областей образованы 5 региональных администраций с сокращением занятых в государственном аппарате, а также численности муниципальных депутатов. При средней продолжительности жизни 66 лет пенсионный возраст для мужчин повышен до 65 лет, для женщин - до 60-62 лет.

Умеренный дефицит бюджета создает условия  использования источников его покрытия для создания новых рабочих мест, решения социальных проблем. Но чрезмерный дефицит как результат финансирования расходов (не по средствам), чреват увеличением долговой нагрузки на экономику.

В зависимости  от проводимой финансовой политики бюджетный дефицит может быть активным или пассивным. Активный дефицит связан с политикой увеличения расходов и снижения налогов и считается способом повышения хозяйственной активности. В Российской Федерации на «старте», административной реформы в 2004 г., предполагающей развитие финансовой базы местных бюджетов, реальностью был растущий дефицит муниципальных бюджетов (приложение 6). Очевидно, что собственные доходы бюджетов муниципальных образований недостаточны для финансирования расходов. Сегодня около 40% расходов муниципальных бюджетов не покрываются их собственными доходами. Но и после финансирования из бюджетов субъектов Федерации они остаются дефицитными. Основная причина - закрепление за бюджетами муниципальных образований налогов, которые часто некому платить. Например, не приносящим дохода в бюджет является налог на землю. В настоящее время явным стал переход к четвертому варианту сбалансированности, когда при профицитном бюджете используются практически все источники покрытия дефицита бюджета.

Одной из задач бюджетной политики является сокращение процентных и увеличение непроцентных расходов. Это делается на основе регулирования и относительного сокращения внутренних и внешних заимствований, перехода к долгосрочным займам, по которым объем процентных платежей в расчете на год уменьшается. До тех пор пока государство выплачивает значительные суммы по основному долгу, доля процентных расходов остается высокой. Погашение и обслуживание государственного внешнего долга в 2004-2005 гг. представлено данными приложения 7. В 2005 г. досрочное погашение кредиторам Парижского клуба российского долга составило 15 млрд. долл., в 2006 г. 21 августа российский долг кредиторам Парижского клуба был в полном объеме погашен досрочно. Именно поэтому верхний предел внешнего государственного долга на конец 2007 г. был установлен на уровне 46 млрд. долл. В предыдущем году он устанавливался на уровне 79 млрд. долл. В настоящее время в Бюджетном кодексе РФ нет ограничений по формированию профицита, в связи с чем его величина ежегодно возрастает. Объем накопленного профицита в виде Стабилизационного фонда на конец 2006 г. был предусмотрен в размере 2,24 трлн. руб. и возрастал опережающими темпами. В то же время в Бюджетном кодексе РФ остаются ограничения по объему дефицита бюджетов. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем расходов бюджетов по инвестициям и обслуживанию государственного долга. Размер дефицита бюджетов субъектов Федерации не может превышать 15% от объема собственных доходов; соответственно на муниципальном уровне - не более 10%.

Институциональной формой процесса формирования государственного долга является государственный кредит, когда в качестве заемщиков и должников на договорной основе выступают государства. Накопленный на определенную дату объем заимствований с учетом погашения и начисления процентов по каждому конкретному займу формирует государственный долг.

Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, международными финансовыми организациями, правительствами иностранных государств. В государственный долг включаются обязательства по государственным гарантиям. Государственный долг формируется также на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальный - на уровне органов местного самоуправления.

В состав государственного долга субъекта Федерации  включаются:

- задолженность по кредитам, полученным субъектом Федерации;

- задолженность по облигациям, выпущенным от имени субъектов    Федерации;

- обязательства по гарантиям, предоставленным субъектам Федерации.

в бюджетном  законодательстве России и в научной  литературе содержится классификация государственного и муниципального долга, его группировка по ряду критериев:

1. По типу долговых  обязательств:

- в форме  кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации как заемщика, с кредитными организациями, с правительствами иностранных государств и с международными финансовыми организациями;

- в форме  займов, осуществленных путем выпуска  ценных бумаг от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований;

- в виде  договоров и соглашений о получении  бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы;

- в виде  договоров о предоставлении Российской  Федерации государственных или муниципальных гарантий;

- в виде  договоров и соглашений о пролонгировании  обязательств прошлых лет. 

2. По срокам заимствования: 

краткосрочные (до одного года);  среднесрочные (от года до пяти лет);  долгосрочные (от пяти до 30 лет).

В Российской Федерации в настоящее время используются облигации федерального займа (ОФЗ), срочность обязательств по которым в годах составляет 2,2 года.

3. По местонахождению  кредитора и валюте  номинирования: 

  внутренний;  внешний (перед международными финансовыми организациями, правительствами иностранных государств (большинство из них представлены в Парижском клубе кредиторов) и зарубежными юридическими лицами, в том числе представленными в Лондонском клубе кредиторов. Еще недавно Россия была чистым дебитором, поэтому в конце 2005 г. высказывалось мнение о целесообразности учреждения (организации) Петербургского клуба дебиторов для выработки согласованной политики по управлению внешними активами.

4. По форме выплаты  доходов по долгам:

  процентные;  выигрышные;  смешанные;  целевые.

В российской практике используются все эти формы.