Антимонопольная политика России

      Количество включенных в реестр  предприятий зависит от границ товарного

рынка, на  котором  определяется  их  доля.  Чем  детальнее  рассматривается

номенклатура  продукции,  тем  больше  предприятий  может  быть  включено  в

реестр. Антимонопольные  органы выявляют  предприятия,  имеющие  значительную

долю лишь в производстве наиболее важной для экономики,  структурообразующей

и социально значимой продукции.

      Но внесение предприятия в   реестр  еще  не  говорит   о  том,  что  оно

является монополистом и к нему  следует  применить  ограничительные  меры  -

скажем, по ценам, ибо само наличие крупных предприятий  не означает, что  они

злоупотребляют   своим   доминирующим    положением.    Более    того,    их

монополистическая  деятельность  невозможна,   если   на   рынке   ограничен

платежеспособный  спрос или ресурсы для развития производства. 

                   Система государственного регулирования

                           естественных монополий

      Россия не избежала негативного   воздействия  отраслей  -  естественных

монополий в условиях рынка. В российской  промышленности  на  данный  момент

существуют  четыре  тысячи  предприятий   –монополистов   и   их   продукция

составляет 7% от общего числа. Из них естественных монополий  – 500[20].

      Примером естественных монополистов  в  России  можно  уверено считать

прежде всего  РАО «ЕЭС России», «Газпром» и  Министерство путей сообщения.  Их

судьба вызывает очень острые и важные дискуссии.

      С общим сокращением производства  в России спрос на продукцию  и  услуги

отраслей - естественных монополий, за исключением отраслей связи,  постоянно

снижался. Эти  отрасли  являются  чрезвычайно  капиталоемкими,  значительная

часть их  издержек  носит  постоянный  характер.  В  результате  росла  доля

постоянных издержек в цене единицы  продукции.  Кроме  того,  до  последнего

времени  субъекты  естественных   монополий   финансировали   инвестиции   в

значительной  мере  за  счет   внутренних   источников   (инвестиционные   и

стабилизационные  фонды, формируемые за счет себестоимости  и  прибыль),  что

определило чрезмерную нагрузку на тарифы.

      В 1993 - 1996 гг. отраслевые цены  российских  естественных  монополий

росли более  быстрыми  темпами,  чем  в  других  отраслях  экономики  .  Они

приблизились  к  уровню  мировых,   а   в   некоторых   случаях   (например,

международные телефонные тарифы) превзошли их. Потребители  стали  оказывать

давление на правительство  вплоть  до  выдвижения  требования  замораживания

цен.

      Быстрый  и  значительный  рост  цен   в   электроэнергетике,   газовой

промышленности, отраслях связи и  на  железнодорожном  транспорте  обусловил

необходимость постановки вопроса  об  обоснованности  издержек  (расходы  на

заработную плату,  социальные  выплаты,  инвестиционную  деятельность)  и  о

соответствии качества предлагаемых продукции и услуг  уровню  цен.  Во  всех

отраслях,  содержащих  естественно-монопольные  сегменты,  заработная  плата

превышала  среднюю  по  экономике  и  их  работники  пользовались   большими

социальными льготами по сравнению с другими отраслями.

     Но  при всей  явной критичности ситуации   проблема   необходимости

государственного  регулирования естественных монополий  была осознана  властью

лишь к 1994 г., когда  рост цен на  производимую  ими  продукцию  уже  оказал

существенное влияние  на подрыв  экономики.  При этом  реформаторское  крыло

правительства  стало  уделять  большее  внимание   проблемам   регулирования

естественных монополий  не столько в связи с необходимостью  остановить  рост

цен в соответствующих  отраслях  или  обеспечить  использование  возможностей

ценового механизма  для  макроэкономической  политики,  а  в  первую  очередь

стремясь ограничить круг регулируемых цен.

      Первый проект  Закона  «О  естественных  монополиях»  был  подготовлен

сотрудниками Российского  центра приватизации  по  поручению  ГКАП  РФ[21]  в

начале 1994 г. После  этого проект дорабатывался  российскими  и  зарубежными

экспертами  и  согласовывался  с  отраслевыми  министерствами  и  компаниями

(Минсвязи, МПС,  Минтранс, Минатом, Миннац, РАО «Газпром»,  РАО  «ЕЭС  России»

и др.). Против проекта  выступили  многие  отраслевые  министерства,  однако

ГКАП и Минэкономики удалось  преодолеть  их  сопротивление.  Уже  в  августе

правительство   направило   согласованный   со    всеми    заинтересованными

министерствами проект Закона в Государственную думу[22].

      Лишь в апреле Государственная  дума приняла Закон, и он  был  отправлен

на подпись  Президенту.  В  мае  Президент,  сославшись  на  наличие  в  нем

противоречий с  действующим законодательством, наложил  вето на Закон в  новой

редакции  и  вернул  его  в  Государственную  думу.  В  июне-июле   работала

согласительная  комиссия  Государственной  думы  и  президентского  аппарата.

После этого Государственная  дума практически без обсуждения приняла Закон  в

новой редакции и 17 августа Президент подписал Закон.  Это  стало  возможным

благодаря широкой  летней  кампании,  которую  развернули  средства  массовой

информации против злоупотреблений,  допускаемых  естественными  монополиями.

Особое внимание обращалось на финансовые показатели газовой  промышленности,

возможность  улучшить   состояние   госбюджета   в   результате   увеличения

налогообложения  РАО  «Газпром»  и   отмены   привилегий   по   формированию

внебюджетного фонда  и т.п.

      По Закону «О естественных монополиях»,  сфера  регулирования  включает

транспортировку  нефти  и  нефтепродуктов  по  магистральным  трубопроводам,

транспортировку газа по трубопроводам, услуги по  передаче  электрической  и

тепловой   энергии,   железнодорожные   перевозки,    услуги    транспортных

терминалов, портов и аэропортов, услуги общедоступной  и почтовой связи.

      Основными методами регулирования  выступили:

    - ценовое  регулирование, то есть прямое  определение  цен  (тарифов)  или

      назначение их предельного уровня;

    -   определение  потребителей  для   обязательного   обслуживания   и/или

      установление минимального уровня  их обеспечения.

      Органам регулирования также   вменяется  в  обязанность   контролировать

различные  виды  деятельности  субъектов  естественных  монополий,   включая

сделки по приобретению прав собственности, крупные  инвестиционные  проекты,

продажу и сдачу  в аренду имущества.

      Зарубежные  опыт  регулирования   показывает,  что  главным   в   такого

деятельности является максимальная независимость  регулирующих  органов  как

от других органов  государственного управления, так  и  от  регулируемых  ими

хозяйственных субъектов, а также  согласованность  интересов  и  направлений

работы  регулирующих  органов,  что  предоставит  им  возможность принимать

политически непопулярные решения.

      В   первоначальном   проекте   Закона   предполагалось,   что   органы

регулирования  будут  обладать  высокой  степенью  независимости:  члены  их

правлений, назначенные  на продолжительный срок, не могли быть уволены ни  по

каким причинам, кроме  как  по  решению  суда;  предусматривался  запрет  на

совмещение  должностей  членами  правлений,  владение  акциями  регулируемых

компаний  и  т.п.  Однако  в  окончательной  редакции  многие  прогрессивные

положения,  заимствованные   из   многолетней   практики   регулирования   в

зарубежных странах, были либо смягчены, либо изъяты, что  ставит  под  вопрос

возможность принятия решений, в достаточной степени  защищенных  от  влияния

различных политических сил.

      К 1995 г. была сформирована только  одна система регулирующих  органов,

действовавшая  вне  рамок  отраслевых   министерств.   Это   Федеральная   и

региональные энергетические комиссии, созданные в 1992 г. для  регулирования

тарифов на электро- и  тепло-энергию.  Контроль  над  другими  естественными

монополиями  осуществлялся  соответствующими  министерствами  (Минэкономики,

Минтопэнерго, Министерство путей сообщения, Минсвязи)[23].

      Тем  не  менее,  даже  в   электроэнергетике  до  1995   г.   не   были

зафиксированы правовые основы  регулирования.  Государственный  контроль  за

хозяйственной деятельностью  естественных монополий был значительно  ослаблен

в связи с преобразованием  многих предприятий  в  акционерные  общества,  где

начали   доминировать   отраслевые   интересы.    При    этом    федеральное

правительство,  сохранив   контрольные   пакеты   акций   в   своих   руках,

недостаточно  активно  включилось   в   механизм   корпоративно-акционерного

управления.

      К январю  1996  г.  были  приняты три указа Президента  о создании

государственных служб по регулированию естественных монополий в  ТЭК,  связи

и транспорте. В  марте-апреле были опубликованы  постановления  правительства

о создании регулирующих органов, в частности,  была  определена  численность

их персонала. Однако на конец мая был  назначен  руководитель  только  одной

службы -  Федеральной  энергетической  комиссии.  Назначение  на  этот  пост

заместителя   министра   топлива   и   энергетики   является    компромиссом

правительства с  регулируемыми субъектами.

      Как  уже  отмечалось,  в   первой  половине  1996  г.  в   отраслях   -

естественных   монополиях   (электроэнергетика,   газовая    промышленность,

нефтепроводный  транспорт, железнодорожный  транспорт,  отрасли  связи)  рост

цен несколько  замедлился по сравнению с предшествующими  годами реформы.  Это

в значительной мере объясняется популистской политикой  перед  президентскими

выборами, что подтверждается  обострением  проблемы  неплатежей  в  связи  с

принятием   правительственного   постановления,   запрещающего    отключение

потребителей  энергоресурсов  до  середины  мая  1996  г.  Кроме  того,  под