История природоохранной деятельности в России

     Весомый вклад в дело охраны природы внесло Русское географическое общество вместе с отделениями на местах. В 1912 г. по инициативе академика И.П.Бородина при Русском географическом обществе была создана Постоянная природоохранная  комиссия, цель которой заключалась  в том, чтобы вызвать интерес  у широких слоев населения  и правительства к вопросам охраны памятников природы России. И.П. Бородин  считал, что «сокровища природы - это  такие же уники, как картины, например, Рафаэля: уничтожить их легко, но восстановить нет возможностей».Определенными вехами в общественном движении за охрану природы были съезды и конференции. Например, перспективы организации заповедников были рассмотрены на съезде Общества акклиматизации животных и растений в 1908 г., на Втором Всероссийском съезде охотников в 1909 г., а также на XII и XIII съездах Ассоциации русских естествоиспытателей и врачей в 1904 и 1913гг.

     Некоторые меры по охране объектов недр начали приниматься  в России в конце XIX в. Однако резко  возросшее использование земли  для нужд сельского хозяйства, промышленности и транспорта вызвало реальную угрозу исчезновения не только отдельных объектов природы, но и целых природных  комплексов. Создание заповедников недр требовало изъятия из хозяйственного использования сравнительно больших  площадей, что в условиях частного землевладения осуществить было нелегко. Тем не менее, несколько  заповедников, появившихся, в конце XIX в., были частными: среди землевладельцев  нашлись люди, понимавшие научное  и культурно-историческое значение такой формы охраны природы. В 1882 г. на частные средства были созданы  заповедники в Кроноцкой бухте и на мысе Асачи на Камчатке. В 1898 г. Ф.Э. Фальц-Фейн в своем имении «Аскания-Нова» (Херсонская область) объявил «защитными на все времена» 500 десятин целинной ковыльно-типчаковой степи. В 1903 г. частный заповедник был организован в Лагодехском ущелье на Кавказе. Рижское общество естествоиспытателей в 1910 г. создало заповедник на острове Сааремаа и в 1912 г. - на острове Морицсала.

     Крупнейшие  ученые России - В.В. Докучаев, Г.А. Кожевников, Н.В. Насонов, Б.М. Житков, В.П. Семенов-Тян-Шанский  и др. - настойчиво ставили вопрос о создании заповедников. В 1911 г. на Дальнем Востоке был организован  Супутинский заповедник (ныне вошел в состав Уссурийского) - первый государственный заповедник России. Учеными и общественностью ставился вопрос о контроле над использованием некоторых полезных ископаемых, в частности поверхностно лежащих - песка, глины, камня; об охране пещер и других памятников неживой природы. Специальная комиссия, в состав которой входили академики А.П. Карпинский и В.И. Вернадский, разрабатывала проект закона об охране от расхищения останков ископаемых животных.

Развитие природоохранной  деятельности в условиях царской  России вступало в противоречие с  частной собственностью на землю. Поэтому, когда в 1914 г. рядом природоохранных  обществ было внесено предложение  об организации заповедника для  охраны зубров на землях, принадлежавших Кубанскому казачьему войску, и на территории Кубанской великокняжеской  охоты, ответ правительства был  столь же показателен, сколь и  красноречив: «Охрана редких зоологических  пород не отвечает понятию общеполезной государственной меры, ради осуществления  которой можно поступиться неприкосновенным вообще правом частной собственности». Правда, в 1916 г. правительство приняло  общий закон о заповедниках, разработанный  Постоянной природоохранной комиссией  Русского географического общества совместно с Академией Наук. Основная задача, которая ставилась перед  заповедниками, - спасти то, что еще  можно спасти от истребления, - редкие виды животных и растений. Создание заповедников расценивали как основную форму охраны природы, противопоставляя тем самым охрану природы использованию  ее богатств. 
 

2.2 Особенности природоохранной деятельности в России в ХХ веке. 
 
Начало активной природоохранной деятельности приходится на конец XIX–начало XX века, совпавшие с массовым наступлением на окружающую среду развивавшейся промышленности. В это время под эгидой Императорского географического общества была создана постоянная природоохранительная комиссия. В ряде городов появились местные общества по охране природы. Некоторые российские исследователи отмечают, что уже тогда в России существовало движение за охрану природы . 
 
В советский период экологическое регулирование резко отошло назад. Были практически утрачены четко определенные в законах Российской империи критерии оценки экологических правонарушений. Сформировавшиеся «снизу» путем гражданских инициатив в 20-е годы ХХ века экологические движения в условиях хозяйственной и политической централизации страны постепенно были сведены на нет. Образованная в 1924 году при поддержке государства первая официальная организация движения – Всероссийское общество охраны природы (ВООП) в условиях нараставшей централизации поставила главной целью содействие реализации государственной природоохранной программы, внедрению государственного планирования. Последовавшая вскоре индустриализация однозначно определила приоритеты не в пользу природоохранных мероприятий . 
      Экологическое движение вновь обозначилось только к 60-м годам ХХ века. 1960–1970-е годы стали периодом пассивного экологического движения, когда возникали первые неформальные экологические организации, так как экологическая обстановка была в то время чуть ли не единственно политически безопасной сферой деятельности.  
Начиная с 1970-х годов, появились некоторые базовые элементы экологической экспертизы. Однако эксперты имели доступ лишь к незначительному числу проектов, не учитывалось мнение населения, а главное – решение экспертизы не было напрямую связано с принятием решения за или против той или иной деятельности. 
С 1980-х гг. началась активная фаза экологического движения. Это было связано, с одной стороны, с международной обстановкой, а с другой стороны, аварией на Чернобыльской АЭС.  
С середины 1980-х годов государством стали вводиться концепции превентивного регулирования охраны окружающей среды. Был создан научно-технический совет по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов (МНТС). 
    До конца 1980-х годов в СССР практически не существовало законодательства в области экологии и экологической оценки, только в Уголовном кодексе были две статьи, относящиеся к экологическим правонарушениям. В РСФСР действовал закон «Об охране природы РСФСР» 1960 года. Государственные органы проводили природоохранные мероприятия, руководствуясь, к примеру, хозяйственным законодательством. 
Предпринимавшиеся меры были непоследовательными и часто оставались на бумаге в качестве договоров и соглашений. 
В конце 80-х гг. был издан Указ «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», который уполномочил образованный Государственный комитет по охране природы проводить государственную экологическую экспертизу планов, программ, новых материалов и технологий. А с 1989 года запрещалось финансирование проектов и программ, не имеющих положительного заключения государственной экологической экспертизы.  
Политические и экономические реформы, начавшиеся в СССР в середине 80-х годов, разрушили действовавшие механизмы принятия решений, в том числе в сфере экологии. После распада СССР в России некоторое время продолжало действовать советское природоохранительное законодательство, постепенно вытесняемое новыми нормами права .

С 1992 г. в России введена плата за выбросы в  атмосферу, сбросы сточных вод в  водные объекты и размещение твердых  отходов. Размеры платежей определяются по статической отчетности и прейскурантам. Платежи за загрязнение поступают  в бюджетные экологические фонды. Средства этих фондов используют на природоохранные  мероприятия: научные исследования и опытно-конструкторские работы в интересах охраны окружающей среды, строительство природоохранных  объектов (очистных сооружений, полигонов  захоронения и др.), на развитие сети особо охраняемых природных территорий, на создание и совершенствование  систем контроля состояния окружающей среды, экологическое воспитание и  образование. К сожалению, зигзаги  экономической и экологической  политики на рубеже веков привели  к тому, что правовой статус платежей за негативное воздействие на окружающую среду неоднократно пересматривался  и даже отменялся решением суда и  до сих пор не определен окончательно. Собираемость платежей вследствие многочисленных реорганизаций природоохранных  органов, сокращения инспекторского состава  и числа проверок упала. Сами экологические  фонды лишь восстанавливают свою деятельность после упразднения внебюджетных фондов. 
На протяжении 1990-х и 2000-х годов природоохранные органы неоднократно реорганизовывались, при этом общей тенденцией было понижение их статуса, сокращение финансирования и объемов природоохранных работ, численности инспекторского состава. С началом экономического подъема стали расти выбросы и сбросы загрязняющих веществ, твердых отходов. В то же время число проведенных проверок предприятий и нарушений, выявленных с 1999 по 2002 г., сократилось более чем в пять раз; с 2001 г. в стране не создано ни одного нового заповедника или национального парка. За всем этим угадываются, прежде всего, ресурсные олигархические структуры, работающие на принципах дикого рынка.  
В Федеральном законе 2002 г. об охране окружающей среды предусматривается учет природных особенностей территорий и акваторий при установлении нормативов качества окружающей среды, допустимого воздействия антропогенной нагрузки на окружающую среду. В статье 6, определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, подчеркивается необходимость учета географических, природных, социально-экономических и иных особенностей при ведении природоохранной деятельности на территориях субъектов Федерации. В статье 14 предусмотрен учет географических, природных, социальных, экономических и иных особенностей территорий субъектов Российской Федерации при установлении дифференцированных размеров платы за негативное (вредное) воздействие на окружающую среду. Однако конкретный механизм учета природных особенностей, как и перечень особенностей, подлежащих учету, пока не разработан . 
В рамках начатой в 2004 г. административной реформы предусматривается создание независимых федеральных служб: по надзору в сфере природопользования (в рамках Министерства природных ресурсов наряду с государственными агентствами водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию) и по экологическому, технологическому и атомному надзору (с прямым подчинением Правительству России). Вопросы распределения функций и полномочий, штатов и структур на местах все еще находятся в стадии решения. 
Государственная экологическая экспертиза — обязательное условие всякого строительства и реконструкции хозяйственных объектов, пользования недрами. Целью экологической экспертизы является проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества: отсутствие при реализации проектов превышения ПДК вредных веществ, ПДУ физических полей, отсутствие ближайших или отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий от функционирования проектируемых объектов. Нарушение требований ведет к приостановке строительства. 
К функциям государственных природоохранных органов относится информационно-просветительская деятельность, содействие экологическому образованию и воспитанию. Ежегодно выпускаются государственные и региональные доклады о состоянии окружающей среды. В учебные планы образовательных учреждений введено изучение экологических дисциплин, в дальнейшем предусматриваются обязательные минимумы экологических знаний для лиц, выполняющих хозяйственно-распорядительные функции.

      
2.3 Особенности природоохранной деятельности в России на современном этапе. Экологическое будущее  России. 
Экологическая политика в России в настоящее время осуществляется на законодательном, исполнительном и судебном уровнях, а реализуется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях государственного управления. Законотворческую деятельность в области охраны окружающей среды осуществляют Совет Федерации и Государственная дума. В Совете Федерации за охрану окружающей среды отвечает Комитет РФ по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии. В состав Государственной думы входят Комитет по экологии и Комитет по природным ресурсам.

     В условиях затяжного экономического кризиса общая природоохранная  деятельность в стране существенно  ухудшилась. Из-за плохого финансирования ослабела охрана заповедных территорий, резко возросло браконьерство ухудшился контроль со стороны санитарно-эпидемиологических и противочумных организаций, возросло число эпизоотии и эпидемиологических заболеваний. Во второй половине 1990-х годов в стране снова появился столь опасный вредитель, как перелетная саранча. Огромные лесные территории не только в Сибири, на Дальнем Востоке, но и в Центральном районе европейской части России засушливым и жарким летом 1999 г. были охвачены пожарами, на борьбу с которыми не хватало средств, техники, специалистов. Крупные лесные пожары в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке возникают ежегодно.

     Вместе  с тем из-за недофинансирования и  закрытия многих предприятий добывающей, перерабатывающей, строительной отраслей промышленности существенно уменьшились  антропогенный пресс на естественные природные ландшафты, загрязнение  окружающей природной среды. Прекращение  деятельности лесозаготовительных  предприятий, сокращение площадей сельскохозяйственных угодий усилили лесовозобновление, что привело к восстановлению численности многих животных.

Естественно, перестройка системы охраны природы  требует времени, надежного функционирования в новых условиях, постоянного  внимания и регулярного финансирования, в том числе и для восстановления нарушенных связей между разными  направлениями природоохранительной деятельности, нуждающимися в координации  в государственном масштабе.

Исполнительная  ветвь власти в области охраны окружающей природной среды представлена Министерством природных ресурсов РФ, ответственным 
за осуществление государственной политики в области охраны окружающей 
среды; Министерством здравоохранения РФ, в состав которого входит ведомство, занимающееся санитарно-эпидемиологическим надзором; Гидрометеорологическая служба РФ, осуществляющая мониторинг состояния окружающей среды; Минатом РФ, занимающийся атомным надзором и устанавливающий порядок обращения с радиоактивными и опасными отходами; Министерство внутренних дел, в том числе занимающееся борьбой с экологическими правонарушениями; Федеральное агентство по образованию, реализующее государственный проект экологизации образования; Министерство сельского хозяйства, Министерство рыбного хозяйства. 
  Данные органы государственной власти РФ занимаются координацией и реализацией мероприятий по охране окружающей среды; устанавливают порядок осуществления государственного мониторинга окружающей среды, подготавливают и распространяют ежегодный государственный доклад о состоянии окружающей среды; проводят государственную экологическую экспертизу. 
   За экологические правонарушения устанавливается гражданско-правовая, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ. В целом, нормативно-правовая база экологической политики РФ не уступает общемировым стандартам, хотя и ей присущи серьезные недостатки. Так, остались несколько важных областей, не охваченных необходимыми законодательными актами, в том числе о разграничении прав собственности на природные ресурсы, о статусе зон экологического неблагополучия; об экологической безопасности; об охоте и охотничьем хозяйстве; о рыболовстве и охране водных биоресурсов; об экологических фондах и другие. 
   Охрана природы, безусловно, нуждается в непосредственном участии государства. Основой природоохранной деятельности страны являются внутригосударственные целевые программы. Они могут быть связанными с международными программами, но чаще всего имеют самостоятельное значение. По содержанию природоохранные программы могут быть конкретными и комплексными. Конкретные целевые программы  направлены на сохранение какого-либо водоема, ландшафта, представителя животного или растительного мира и т.д. Их недостатком является некоторая односторонность. Отдельные мероприятия по защите какого-либо ресурса могут ставить под угрозу состояние другого ресурса, что далеко не всегда очевидно. Для выяснения подобных вопросов могут потребоваться специальные исследования По этой причине наиболее эффективными являются комплексные программы. В них можно учесть взаимовлияние всех антропогенных и природных факторов, установить их приоритетность, достигнуть оптимальности планируемых мероприятий. Как правило, они связаны с конкретным регионом, где все эти факторы имеют свою специфику. Составлению и реализации этих программ обычно предшествуют обширные научные исследования. Работа  разделяется на три этапа: изучение экологической обстановки в регионе, составление целевой программы по улучшению природной среды региона, реализацию программы.  
   При изучении экологической обстановки используются материалы ранее проводившихся исследований, экологического мониторинга, данные санитарных служб, постов Росгидромета и т.д. 
   При составлении целевой программы ищутся конкретные способы решения возникающих проблем. Сначала намечаются общие проблемы, например, внедрение «чистых» технологий, а затем разрабатываются конкретные мероприятия применительно к группам регионов, затем по отдельным районам и в конечном итоге разрабатываются конкретные мероприятия с установлением места проведения, стоимости, сроков исполнения источников финансирования, предполагаемых исполнителей и т.д. 
  Реализация программы является основным этапом решения экологических проблем. Это наиболее уязвимый этап работы. Зачастую получаются результаты, слабо отражающие замыслы экологов. Главной причиной является трудность совмещения решений долгосрочных экологических задач с решениями первоочередных производственно-экологических и социально-бытовых вопросов, отвлекающих на себя почти все денежные ресурсы. По этим причинам реализация долгосрочных экологических программ должны находиться под постоянным контролем всех ветвей власти . 
   Не менее важными являются и другие программы, направленные на повышение эффективности природоохранной деятельности. Например, программа «Совершенствование  и повышение эффективности природоохранной деятельности  в Российской Федерации до 2012 года». 
Основная цель данной программы заключается в повышении эффективности природоохранной деятельности в Российской Федерации, в обеспечении соответствия общепринятым в международном сообществе требованиям в области охраны окружающей среды и повышении доверия к России со стороны инвесторов (иностранных и российских, акционеров и кредиторов). 
  Программа является продолжением работы, выполненной в  2004—2008 гг. в рамках проекта Фонда «Реформа системы экологического аудита» и осуществления соглашения о сотрудничестве между Счетной Палатой РФ и Фондом имени В.И. Вернадского в области координации усилий по продвижению принципов устойчивого развития в систему природоохранной деятельности и развития механизмов экологического аудита и сертификации на территории Российской Федерации.  (Продолжительность Программы:2009—2012гг). 

  Государственные  органы охраны  окружающей природной  среды.

Государственный комитет по охране окружающей среды (Госкомэкологии России)— центральный орган федеральной исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Госкомэкологии России имеет соответствующие подразделения в республиках, краях, областях, во многих городах и районах. Комитет направляет и координирует всю природоохранную деятельность в стране, осуществляет контрольно-инспекционную деятельность, выполняет информационную и воспитательные функции, руководит заповедным фондом, развивает международное экологическое сотрудничество. Важнейшими функциями республиканских, областных, городских и др. комитетов по охране окружающей среды являются:

1. проведение государственной экологической экспертизы;
2. выдача разрешений на выбросы и сбросы вредных веществ;
3. выдача разрешений на захоронение токсичных отходов;
4. определение нормативов, лимитов и условий природопользования;
5. координация деятельности экологических служб, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности и подчиненности.

Федеральная служба России по гидрометеорологии  и мониторингу  окружающей среды (Росгидромет) осуществляет экологический контроль за состоянием окружающей природной среды, прежде всего атмосферного воздуха и поверхностных вод. С этой целью Росгидромет организует широкую сеть наблюдательных пунктов, постов, станций. Ликвидация последствий экологических катастроф, вызванных стихийными бедствиями и производственными авариями, находится в ведении Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуация  и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).Важные функции в составе Государственных органов экологического управления выполняют также Госатомнадзор России(вопросы, связанные с производством и использованием атомной энергии), Госгортехнадзор(контроль за пользователями недр), МВД России (охрана атмосферного воздуха от загрязнения транспортом, санитарно-экологическая служба муниципальной милиции).

Основные  особенности русского национального  характера, несомненно, связаны с  природным окружением, в котором  формировалась русская нация. «Есть  соответствие, — писал Н. А. Бердяев, — между необъятностью, безграничностью, бесконечностью русской земли и  русской души, между географией физической и географией душевной. В душе русского народа есть такая же необъятность, безгранность, устремленность в бесконечность, как в русской равнине. Поэтому русскому народу трудно было овладеть этими огромными пространствами и оформить их. У русского народа была огромная сила стихии и сравнительная слабость формы. Русский народ не был народом культуры по преимуществу, как народы Западной Европы, он был более народом откровений и вдохновений, он не знал меры и легко впадал в крайности. У народов Западной Европы все гораздо более детерминировано и оформлено, все разделено на категории и конечно. Не так у русского народа». Это, так сказать, экологический аспект национального характера. Сформировавшийся сплав национальных черт, не был похож ни на какой другой, как природа России отличается от природы других стран и континентов.