Виды органов государственного управления природопользования и охраной окружающей среды

      С учетом роли государственного управления в данной области в сравнении с другими видами управления его содержание наиболее широко.  
 

2. Принципы  государственного управления природопользованием  и охраной окружающей среды.

 

      Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

· законности управления;

· комплексного (всестороннего) подхода к решению  вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

· сочетания  бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

· разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных  функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных  органов.

     Принцип законности государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды означает, что функции управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательства согласно компетенции того или другого государственного органа.

     Комплексный (всесторонний) подход в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. Он проявляется в том, что в рамках данного вида управления реализуются все вытекающие из законодательства функции, в сфере государственного управления оказываются все природопользователи, призванные выполнять экологические требования, при принятии административных решений принимаются во внимание все виды вредных воздействий на состояние природы, ведется их учет.

     Принцип сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по (регулированию использования и охране вод. образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер.

     Бассейновый принцип применяется также в организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны.

     Управление использованием и охраной недр также осуществлять с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых. Разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия права окружающей среды в целом.

     Виды органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Органы общей компетенции.

     Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.

    Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

    К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся:

· Федеральное  Собрание РФ;

· Президент  России;

· Правительство  России;

· администрация  субъектов РФ;

· органы местной администрации.

            С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды». Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной Думе. Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства России и решает вопрос о доверии Правительству России. С учетом того, что государственное финансирование охраны окружающей среды имеет решающее значение для достижения целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства при формировании бюджета - важная функция управления. Контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды, относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. На регулярной основе такой контроль от имени Федерального Собрания осуществляет специально созданный орган - Счетная палата.

      Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.

      Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом РФ, так и структурами в его администрации. За время действия института президентства в России специальными структурами в администрации Президента были Советник Президента по вопросам экологии и охраны здоровья, Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета Безопасности РФ. Однако первая из названных структур упразднена.

     Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами - как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:

· обеспечивает проведение единой государственной  политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической  безопасности;

· принимает  меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

· организует деятельность по охране и рациональному  использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

· координирует деятельность по предотвращению стихийных  бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий;

· организует систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования  граждан и др.

      Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.

      Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и отдельными актами экологического законодательства. Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Это - наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке этих органов важно иметь в виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локальный характер.

      В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся:

· владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной  собственности;

· обеспечение  санитарного благополучия населения;

· регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

· контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

· регулирование  использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

· благоустройство  и озеленение территории муниципального образования;

· участие  в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

· организация  и содержание муниципальной информационной службы.

    С учетом того, что организация государственного управления на федеральном уровне отнесена в соответствии с Конституцией РФ к компетенции Президента России и в законодательстве, как правило, не называются конкретные органы как адресаты норм, для органов общей компетенции важнейшей является функция координации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Она реализуется, во-первых, посредством создания оптимальной системы органов исполнительной власти. И, во-вторых, путем определения конкретных органов как головных и наделенных координационной функцией.

     При характеристике деятельности органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды важно подчеркнуть, что эти органы как самостоятельно, так и совместно со специально уполномоченными органами в данной сфере, по их предложениям решают задачи по выработке и реализации государственной экологической политики, разработке государственных экологических программ. Органы общей компетенции определяют порядок осуществления некоторых функций государственного управления в природопользовании и охране окружающей среды. Так, Правительство РФ определяет порядок осуществления некоторых функций управления, например, экологического нормирования, государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, определения платы за природопользование.  
 

3. Специальные органы  государственного  управления природопользованием  и охраной окружающей  среды. 

     В решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих на разных уровнях. На них возложены наиболее ответственные функции, связанные с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем и т.д.

      К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на всё отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведомственными органами.

     В ряду эколого-правовых проблем в России организация системы специально уполномоченных государственных органов управления в этой сфере остается наиболее острой. В отечественной науке права окружающей среды к исследованию соответствующих вопросов обращались многие ученые. Однако традиционно рекомендации ученых на практике реализуются избирательно и неадекватно общественным потребностям.

      В последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.

          В октябре 1996 г. Правительством РФ было принято постановление «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации».

     На Министерства природных ресурсов РФ возложено проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществление управления государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.

      Помимо Министерства природных ресурсов РФ в систему специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды входят: