Субъекты экологического права

Биологические ресурсы -- генетические ресурсы, организмы или их части, популяции или любые другие биотические компоненты экосистем, имеющие фактическую или потенциальную полезность либо ценность для человечества.

Генетические ресурсы -- генетический материал, т. е. любой материал растительного, животного, микробиологического или иного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности и представляющий фактическую или потенциальную ценность.

В последние годы в российской литературе активно обсуждается вопрос о необходимости включения в число объектов правового регулирования (и соответственно в предмет экологического права) экологической безопасности и экологического правопорядка.

Экологическая безопасность -- состояние защищенности от внешних и внутренних угроз жизненно важных интересов личности, общества и государства в сфере взаимодействия с окружающей средой.

Экологический правопорядок -- вид правового порядка, определившегося в гражданском обществе как результат и состояние существующей совокупности правоотношений, сложившихся по поводу охраны среды обитания человека и рационального, бережного использования природных ресурсов, объектов и комплексов, главным назначением которого является обеспечение экологической безопасности населения и территорий России.

Биобезопасность генно-инженерно-модифицировнаных организмов -- отсутствие фактического или прогнозируемого нежелательного воздействия на окружающую среду модифицированного организма в сравнении с исходным немодифицированным организмом.

Экологические услуги -- виды деятельности, состоящие в целенаправленном проведении природоохранительных мероприятий одним субъектом права (государством, международной организацией, юридическим лицом и т. п.) в пользу другого (иных) субъекта (человечества, группы государств, отдельного государства и т. п.). Они могут носить глобальный характер (например, в случае сохранения биоразнообразия).

На Конференции в Найроби 2000 г. отмечалось, что, с одной стороны, биоразнообразие оказывает глобальные услуги человечеству, с другой -- его сохранение также является глобальной услугой человечеству, хотя пока оба эти момента не находят адекватного признания и отражения в рамках существующих экономических и политических отношений и моделей.

При этом важно, что наивысшая степень биоразнообразия присутствует в основном в менее развитых в экономическом отношении регионах (странах). В связи с этим специалисты в области международного права окружающей среды (А. С. Шестаков)⁴ ставят вопрос о возможности для России использовать этот новый правовой институт -- оказание глобальных услуг по сохранению биоразнообразия на основе адекватного возмещения их со стороны мирового сообщества. Дело в том, что Россия обладает большим потенциалом биоразнообразия: около 60% площади страны -- это малозатронутые массивы экосистем вне особо охраняемых территорий (которые составляют около 5%). Тем самым обеспечивается экологический баланс не только на континенте Евразия, но и на всей планете.

Малоизмененное, т. е. естественное биоразнообразие, характерно для отсталых экологически депрессивных районов РФ с низкой плотностью населения и неразвитой инфраструктурой. И здесь возможны два варианта их развития: традиционное освоение индустриально-урбанического типа или же сохранение биоразнообразия с отказом от индустриализации (с учетом потенциальных убытков и затрат на их сохранение и т. п.). Конечно, такого рода решение должно быть тщательно обдумано, так как его принятие и реализация могут привести к стагнации, способствовать еще большему отставанию страны, дальнейшему развитию иждивенческих настроений в масштабах государства и населения России, наконец, к нарушению принципа равенства настоящих и будущих поколений.

Примеры такого рода проблем и способов их решения уже имеются. Это торговля квотами на выброс вредных веществ в атмосферу, когда индустриально развитые страны покупают право на выброс у других стран или ввозят на территории отсталых стран опасные отходы для их захоронения, оплачивая тем или иным образом эту экологическую услугу. В РФ в 2001 г. также было принято решение о предоставлении экологических услуг, связанных с переработкой и захоронением опасных (радиоактивных) отходов. 6 июня Государственной Думой РФ были приняты Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в ст. 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"», «О внесении дополнений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии"», «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» и подписаны Президентом РФ 10 июля 2001 г⁵.

Указанными актами введены новые для отечественного законодательства понятия: «тепловыделяющие сборки ядерного реактора», т. е. машиностроительное изделие, содержащее ядерные материалы и предназначенное для получения тепловой энергии и ядерном реакторе за счет осуществления контролируемой ядерной реакции, и «облученные тепловыделяющие сборки ядерного реактора» т. е. облученные в ядерном реакторе, извлеченные из него и содержащие отработавшее ядерное топливо тепловыделяющие сборки, а также «временное технологическое хранение», т.е. временное хранение облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в специально приспособленных хранилищах в целях повышения безопасности и снижения затрат при последующем обращении с ними, осуществляемое на условиях гражданско-правовых договоров.

Оговорено, что порядок их ввоза и вывоза определяется Правительством РФ, но, главное, разрешается их ввоз на территорию страны, что коренным образом изменяет политику в области экспорта опасных (радиоактивных) отходов в России. Статья 20 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» изменениям не подверглась, но новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» запрещает в абз. 4 ч. 2 ст. 51 ввоз опасных и радиоактивных отходов в РФ в целях их захоронения и обезвреживания, а в ч. 4 ст. 48 формулирует исключение: ввоз в РФ из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается на основе соответствующих международных договоров Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ, в случаях, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством РФ, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта.

В данном пункте Закона также указывается, что необходимо «принимать во внимание» приоритетность права возвратить образовавшиеся после переработки радиоактивные отходы в государство происхождения ядерных материалов или «обеспечить» их возвращение, но не раскрываются конкретные правовые механизмы того и другого.

Что касается законодательного регулирования программ реабилитации, то фактически они являются формой «расплаты» за услуги по захоронению радиоактивных отходов. Об этом достаточно много говорилось и независимыми специалистами, и в средствах массовой информации, причем не только в известном своей острокритической позицией еженедельнике «Зеленый мир», но и во многих других.

К числу глобальных экологических услуг относятся также прекращение производства и сокращение применения озоноразрушающих веществ. Широко известно, что отнюдь не все страны выразили готовность соблюдать условия Венской конвенции, Киотского протокола, а дискуссии по этому поводу приобретают острейший политико-экономический характер.

Региональными экологическими услугами можно считать отдельные мероприятия, реализация которых сказывается на состоянии окружающей среды в пределах одного региона, нескольких государств, отдельных компонентов окружающей среды. Например, это разведение и выпуск в Каспийское море миллионов мальков осетровых, осуществляемые Россией -- единственной из государств, добывающих осетров в Каспии.

Российское законодательство довольно часто употребляет термин «услуги природоохранного назначения». В узком смысле это проведение работ, предназначенных только и исключительно для достижения цели охраны окружающей среды и оказываемых на возмездной основе в самых различных сферах природопользования, народного хозяйства и иной социальной, экономической, правовой деятельности.

Экоаудит -- разновидность экологических услуг. Это вид деятельности, заключающийся в анализе соответствия деятельности и отчетности хозяйствующего субъекта нормативно-методическим, инструктивным и регламентирующим документам в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

В последнее время делаются попытки «перевода» некоторых объектов, традиционно охраняемых теми или иными отраслями права, в число объектов экологического права. Так, в Законе Республики Башкортостан «О домашних животных» от 28 марта 1997 г. вводятся понятия: животные, т.е. все представители зоологического подтипа позвоночных животных, а также беспозвоночные, обладающие развитой нервной системой, способные испытывать чувство боли; домашние животные -- т. е. зоологические виды, кроме животных, оставленных без попечения, в том числе бродячих, одичавших; экзотические животные -- представители нехарактерных и непривычных для местных условий видов животных, содержание которых представляет особую сложность; дикие животные в неволе -- т. е. особи, изъятые из естественных для них условий и содержащиеся человеком в условиях ограниченной свободы; синантропные животные -- животные, не содержащиеся человеком, но обитающие в условиях, полностью или частично создаваемых деятельностью человека; лабораторные животные -- предназначенные для проведения экспериментов или демонстраций.

Примеры, свидетельствующие об общих тенденциях расширения круга объектов экологического права, можно продолжить, но понятно, что они могут порождать и новые виды деятельности, ранее не существовавшие (или не привлекавшие внимания) явления, процессы, свойства чего-либо, наконец, могут объединять и обобщать частные признаки и объекты, укрупняя их, или, наоборот, разбивать их на ряд более мелких единиц, нуждающихся и специальном правовом регулировании.

2. Субъекты экологического права

Экологическое законодательство, т. е. совокупность норм, устанавливающих требования в области охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, всем своим содержанием предназначено для:

1) граждан, интересы которых затрагиваются или могут быть затронуты в связи с использованием окружающей среды, воздействиями на нее (все граждане страны, каждый человек может настаивать на применении норм экологического законодательства);

2) физических лиц, принимающих и реализующих определенные экологически значимые решения, совершающих акты экологического поведения;

3) юридических лиц как коллективного субъекта, принимающего и реализующего экологически значимые решения и действия, несущего ответственность (гражданско-правовую, административную) за экологические правонарушения. Понятно, что такие решения и действия осуществляются поведением физических лиц, но, как известно, в ряде случаев нужно принимать во внимание именно специфику статуса и поведения коллективного субъекта эколого-правовых отношений. Именно юридическим лицам в первую очередь адресованы требования законодательства об охране окружающей среды. Правоспособность юридического лица в сфере экологических отношений возникает в момент его создания и прекращается в момент его ликвидации. По общему правилу юридические лица становятся участниками данных правоотношений с момента предоставления им в собственность или пользование природных ресурсов, т. е. возникновения у них прав на природные ресурсы, или с момента начала осуществления хозяйственной деятельности;

4) лиц, которые в силу своего должностного или общественного положения реализуют функции экологического управления, в том числе контрольно-надзорные (предполагается, что правовые нормы тем самым программируют их действия);

5) правоприменителей (следователей, прокуроров, судей и должностных лиц, наделенных правом применения административных санкций), т. е. для лиц, которые в силу своего положения, руководствуясь требованиями закона, обязаны принимать (или не принимать) решения о возбуждении уголовного дела, о привлечении к административной ответственности, предъявлении обвинения в совершении экологических преступлений, направлять уголовные дела в суд, выносить по этим делам приговоры, разрешать экологические споры и т. п.;

6) лиц (индивидуально или коллективно), осуществляющих право- и нормотворчество.

Несомненно, каждая из этих групп должна иметь определенное представление об экологическом законодательстве. Степень его освоения и, главное, реакция на него, отношение к закону, использование его положений практически являются и должны быть различными.

Граждане -- не специалисты в области экологического права, не обладающие специализированными обязанностями и функциями в сфере экологического законодательства, могут иметь общее представление о нем. Кроме соблюдения ст. 58 Конституции РФ -- «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» -- и выполнения отдельных требований они не должны совершать каких-либо дополнительных действий.

В то же время граждане, как в индивидуальном порядке, так и коллективно, в том числе объединения граждан, имеют право инициировать проведение общественной экологической экспертизы, обращаться, например, в суд с иском о защите своих экологических прав, о прекращении вредной для окружающей среды деятельности, в прокуратуру с заявлениями, жалобами, письмами, в которых сообщаются сведения о нарушениях экологического законодательства.

К числу таких сведений относится информация о противоправных действиях (бездействии) должностных лиц органов государственной власти и управления, предприятий и организаций, которые причинили или могут причинить ущерб окружающей среде, о фактах совершения экологических преступлений отдельными гражданами, а также о нарушениях экологических прав человека. Направленная информация подлежит обязательной проверке, в результате которой либо возбуждается уголовное дело (или административное производство, осуществляемое уполномоченными на то органами), либо дается обоснованный и мотивированный отказ на заявление, жалобу или иное обращение, либо разъясняются порядок обжалования принятого решения, право обращения в суд (в порядке гражданского судопроизводства).

В настоящее время создана законодательная база для защиты гражданами Российской Федерации своих конституционных экологических прав. Предусмотрена судебная защита прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ), в том числе установленных ст. 42 Конституции РФ (право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением); сформирован правовой механизм обжалования действий и решений органов государственной власти и управления, должностных лиц, издающих нормативно-правовые и правоприменительные акты, а также совершающих иные действия, если своей деятельностью они нарушают экологические права граждан, вплоть до рассмотрения вопроса Конституционным Судом РФ. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» с дополнениями от 14 декабря 1995 г. устанавливает возможность обжалования действий и решений всех государственных служащих, а не только должностных лиц, а также бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, должностных лиц, государственных служащих и других субъектов. Значителен объем правовых актов, обеспечивающих защиту прав граждан на получение экологической информации.