Охрана природопользования и природных ресурсов

     Постановление прокурора выносится, как сказано  в ст. 25 Закона о прокуратуре РФ, исходя из характера нарушения закона должностным лицом. Так, к примеру, в случае обнаружения признаков  экологического преступления им выносится  мотивированное постановление о  возбуждении уголовного дела.

     В тех случаях, когда возникает  необходимость привлечения виновного  в нарушении природоохранительного  законодательства к административной ответственности и этот вопрос не был поставлен в представлении  или другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении  производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным  лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

     Кроме того, прокуроры обязаны принимать  меры к обеспечению возмещения материального  ущерба, причиненного нарушениями природоохранительного  законодательства. Согласно ст. 27 Закона о прокуратуре РФ, прокурор вправе предъявлять и поддерживать в  суде или арбитражном суде иск  в интересах пострадавших. В последние  годы число таких актов имеют  тенденцию к росту.

     Вместе  с тем нельзя не заметить, что, предъявляя иски в суды и арбитражные суды, прокуроры нередко тем самым  подменяют другие органы. Подавляющее  число исков, если это не связано  с рассмотрением судами уголовных  дел, должны в первую очередь предъявляться  уполномоченными на то органами: комитетами по охране природы, органами здравоохранения, местными органами власти и другими. Прокурорам же надлежит предъявлять  иски преимущественно в случаях, когда это по какой-то причине  не в состоянии сделать заинтересованные органы. Они должны всячески способствовать активизации и совершенствованию  работы по возмещению материального  ущерба этими органами, поддерживать, когда это необходимо, заявленные ими иски в судах и арбитражных  судах. 

     Однако  следует иметь в виду, что в  соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ, исковое заявление в  Высший Арбитражный суд РФ вправе направить только Генеральный прокурор РФ или его заместитель, а в  арбитражный суд субъекта Российской Федерации — также прокурор или  заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры  или их заместители (ст. 41). Это означает, что районные и межрайонные прокуроры не могут непосредственно обращаться в арбитражный суд области. В результате данная оговорка в законе несколько осложняет положение межрайонных природоохранных прокуратур. К примеру, природоохранные прокуратуры Поволжья, расположенные по всей территории, где протекает Волга и втекающие в нее другие реки, должны направлять все материалы для предъявления исков в арбитражный суд своей области сначала в Волжскую природоохранную прокуратуру, приравненную к областной.

     Ко  всему прочему прокуроры обязаны  осуществлять контроль за реализацией (исполнением) внесенных ими актов прокурорского надзора, добиваться, чтобы содержащиеся в них требования исполнялись своевременно и в полном объеме. При необходимости им следует проводить контрольные проверки фактического устранения нарушений природоохранительного законодательства.

     Законом о прокуратуре РФ предусмотрена  ответственность за неисполнение требований прокурора.

     В настоящее время эта проблема решается следующим образом. Если требования прокурора, содержащиеся в акте реагирования, не выполняются, им ставится вопрос о  привлечении виновных к дисциплинарной или административной ответственности. 

     К задачам органов прокуратуры  следует также отнести необходимость  широкого разъяснения ими природоохранительного  законодательства. Вся деятельность прокуратуры должна проводиться  в условиях гласности.

     Наиболее  активной реакции органов прокуратуры  в настоящее время требует  проблема радиоактивного загрязнения. Опасность представляют аварии, захоронение  радиоактивных отходов, нарушение  правил эксплуатации объектов и приборов с радиоактивными веществами, их хранения, перевозки и т.п.

     Особой  задачей прокуратуры является систематическая  проверка исполнения законодательства об экологических фондах, поскольку  имеется множество фактов нецелевого расходования средств из этих фондов. А они, как известно, созданы для  решения неотложных природоохранных  задач.

     Исключительно важной задачей прокуратуры является надзор за исполнением международных  обязательств, принятых в целях решения  глобальных экологических проблем. Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет на основании ст. 2 Закона о прокуратуре РФ прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров, в т.ч. и по вопросам экологической безопасности.

     Решение всех перечисленных выше задач было бы невозможно без постоянного совершенствования  работы по руководству нижестоящими прокурорами. Генеральный прокурор РФ обязывает вышестоящих прокуроров оказывать практическую помощь городским  и иным прокурорам в организации  надзора за исполнением законов  об охране природы.

     Проверки  исполнения законов проводятся, как  сказано в Законе о прокуратуре  РФ, на основании поступившей в  органы прокуратуры информации о  фактах нарушения закона, требующих  принятия мер прокурором. Под информацией  принято понимать сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления

     За  последние годы Генеральной прокуратурой РФ с Участием природоохранных и  территориальных прокуроров были проведены  проверки исполнения законодательства, направленного на обезвреживание токсичных  отходов; предотвращения захоронения  радиоактивных и других опасных  веществ; незаконного вывоза биологических  ресурсов за рубеж; охрану морской экономической  зоны, животного мира; соблюдение водного, лесного, земельного законодательства, режима особо охраняемых территорий, законодательства о недрах, а также  по преодолению последствий Чернобыльской  аварии и по другим экологическим  вопросам. По результатам вносились  представления руководителям федеральных  министерств и ведомств, информации Президенту РФ, Правительству РФ, в  Федеральное Собрание РФ с постановкой  конкретных вопросов об усилении контроля за соблюдением природоохранительного законодательства, устранении противоречий в законах, о разработке законодательных актов, усиливающих ответственность за экологические правонарушения.

     Все чаще прокуроры стали направлять в суды и арбитражные суды иски, связанные с загрязнением рек  стоками с городских свалок, сбросами сточных вод с превышением  предельно допустимых концентраций вредных веществ; незаконной (самовольной) порубкой леса, нарушением правил рыболовства, санитарных правил в лесах и т.д. Стали весьма распространенными  иски прокуроров о признании недействительными  актов органов местной власти управления. Главы администрации, случается, открыто нарушают экологическое  законодательство. Например, в одном  из регионов были приняты незаконные постановления: "О закреплении  охотничьих угодий за обществом охотников  и рыболовов" (в местах, которыми не вправе распоряжаться местная  администрация); "Об освобождении (уменьшении) от платы за загрязнение окружающей среды бюджетных организаций"; "О введении платежности природопользования (это компетенция Правительства РФ)"; "О землеотводах для индивидуального жилищного строительства" (на землях общего пользования) и т.п.

     Органами  прокуратуры только в 1994 г. выявлено 13587 нарушений природоохранительного  законодательства, отменено 2112 незаконных правовых актов, принятых органами власти субъектов федерации. Наиболее характерными экологическими нарушениями являются:

— выдача разрешений на размещение экологически опасных объектов в запретных  зонах;

— изъятие  особо охраняемых природных территорий и лесов первой группы под застройку;

— необоснованное освобождение от платы за загрязнение  природной среды;

— выдача незаконных разрешений на эксплуатацию природных ресурсов;

— использование  денежных средств экологических  фондов на цели, не связанные с охраной  природы;

— присвоение функций и компетенции федеральных  органов органами субъектов Федерации.

     К сожалению, не всегда еще по материалам прокурорских проверок по сведениям, поступающим  из контролирующих органов, при наличии  признаков преступления возбуждаются уголовные дела. Кроме того, в  случае отказа в возбуждении уголовного дела нередко не оповещаются органы экологического контроля для привлечения  нарушителей природоохранительного  законодательства к иным видам ответственности. В результате они остаются безнаказанными.

     В рамках единой системы органов прокуратуры  России наряду с территориальными прокуратурами, сложились и функционируют специализированные природоохранные прокуратуры.

     Начало  создания системы природоохранных  прокуратур относится к периоду 1985—1986 гг., когда надвигающийся экологический  кризис и Чернобыльская трагедия вынудили государство усилить контроль за исполнением природоохранительного законодательства. Были приняты меры к совершенствованию прокурорского надзора в экологически неблагополучных территориях, увеличена штатная численность прокурорских работников, создана Каспийская бассейновая прокуратура (на правах областной), а также межрайонные прокуратуры на Байкале (Восточно-Байкальская, Западно-Байкальская), в Хабаровском и Приморском краях, в Сахалинской и Камчатской областях.

     Создание  и деятельность природоохранных  прокуратур, особенно на этапе их становления, сопровождалось определенными сложностями  организационного порядка, связанными с разграничением объектов надзора  и подследственностью. Некоторые неувязки сохраняются и сегодня. Тем не менее, десятилетний опыт показал жизнеспособность и более высокую результативность природоохранных прокуратур в сравнении с аналогичной надзорной деятельностью территориальных прокуратур.

     Образование специализированных надзорных структур в сфере экологии позволило обеспечить:

— заметную самостоятельность и независимость  прокуроров от местной власти и ведомственного влияния в принятии решений по вопросам исполнения природоохранительного  законодательства;

— большую  координацию и согласованность  следственно-прокурорских действий в  регионах, охватывающих несколько административно-территориальных  единиц;

— усиление взаимодействия с природоохранными и контролирующими органами в  обеспечении исполнения экологического законодательства;

— повышение  компетентности и качества прокурорского  надзора за счет целенаправленной специализации  кадров.

     Активность  реагирования специализированных прокуратур на нарушения природоохранительного  законодательства по всем учитываемым  статистическим показателям уже  на начальном этапе оказалась  уже в несколько раз выше, чем  у территориальных прокуратур

     § 1.3 Понятие и виды экологической ответственности 

     В комплексном виде законодательное  закрепление ответственности по экологическому праву произведено  в статье 81 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной  среды" [4, с.24].

     Она предусматривает, что за экологические  правонарушения должностные лица и  граждане несут дисциплинарную, материальную, административную, гражданско-правовую либо уголовную ответственность, а  предприятия, учреждения, организации - административную и гражданско-правовую в соответствии с названным законом  и иными законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов.

     К законодательным актам, содержащим общие положения об ответственности  правонарушителей, относится, например, федеральное природоохранительное и поресурсное законодательство:

- Закон  РФ "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.

- Закон  РФ "Об особо охраняемых природных  территориях" от 14 марта 1995 г.2

- Закон  РФ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях  и курортах" от 23 февраля 1995 г. "Земельный Кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.