Экологическое законодательство

Попытки размежевания законодательной  компетенции в области охраны окружающей среды между Федерацией и ее субъектами предпринимаются  во всех без исключения природоохранных  и природоресурсных федеральных законах. Нередко экологические функции Федерации и ее субъектов отображаются одними и теми же понятиями, терминами и словами, по-видимому, в надежде на последующую практику и исправление положения соглашениями и договорами между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектами, которые, как правило, положение не исправляли и лишь усугубляли безответственность и неуправляемость делом охраны природы.

Распространено это было в 90-е годы при принятии всех природоресурсных федеральных законов под влиянием эйфории конца административной системы и расцвета демократии, что привело к ослаблению ответственности за рациональное природопользование, потере управляемости природных ресурсов и еще большему отчуждению их от народа. К сожалению, дублирование компетенции оказалось закрепленным и в головном экологическом Федеральном законе «Об охране окружающей среды» 2001 г., где в ст. 5 и 6 разграничиваются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

К ведению и тех и  других относятся – организация  развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры; обеспечение населения достоверной  информацией о состоянии окружающей среды; экономическая оценка воздействия  хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Понятно, что и  Федерация и ее субъекты обязаны  этим заниматься, но как? В какой  мере? Какими способами? Без ответа на эти и иные подобные вопросы эти важнейшие, вызывающие многочисленные споры, в том числе, экономического характера, проблемы останутся без решения, как это и оказывалось до последнего времени (подробнее см. С.А. Боголюбов. «О возможностях экологического права»//«Журнал российского права», 2000, № 11; Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды»//«Журнал российского права», 2002, № 6).

6. В настоящее время  осуществляется бурное правотворчество  на федеральном уровне по размежеванию  компетенции России и ее субъектов в области природопользования и охраны окружающей среды по итогам работы и рекомендациям соответствующей комиссии при администрации Президента РФ. Видимая предполагаемая цель представляется в виде четкого определения доходной и расходной части федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; немаловажны также и попытки укрепления государственности, вертикали власти, создания и усиления федеральных округов. Пересматриваются многие федеральные законы в целях приведения в соответствие их с новым Земельным кодексом РФ.

Позитивные и конструктивные замыслы реформаторов нуждаются  в научном осмыслении, обосновании  и обеспечении. Совершенствование  законодательства и разграничение  компетенции должно осуществляться гласно, с учетом общественного мнения и социологических исследований, с учетом оправдавших себя и эффективно действовавших правовых норм, сопоставлением действия различных законов. Только тогда будут устраняться пробелы  в законодательстве.

Основным способом разграничения  природоохранных и природоресурсных полномочий Федерации и ее субъектов и организации их законодательной компетенции является при этой административной реформе размежевание прав собственности на природные ресурсы на государственную (федеральную, субъектов Федерации), муниципальную и частную собственность. В принципе этим воспроизводится и, во многом, развивается тезис известного постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», которым преимущественно административно-командные методы управления природопользованием нацеливались на замену преимущественно экономическими методами управления природными ресурсами.

Во многом копируется при  этом положительный опыт разграничения  публичной собственности на федеральную  и региональную в североамериканской, германской, швейцарской федерациях, но там федерации имеют другую историю становления, носят, преимушественно, договорный, а не конституционный характер и оправдали себя за прошедшие мирные столетия. При всей целесообразности и перспективности внедрения в эти экологические отношения гражданско-правовых, имущественных начал, неуклюжесть и неуместная скорость их освоения, неподготовленность общественного мнения и правовой культуры дают себя знать.

Разграничение законодательной  компетенции и функций управления в области охраны окружающей среды  только или преимущественно по формам собственности на природные ресурсы  не окажет решающего влияния на ее сохранение и улучшение. Само владение, пользование и распоряжение природными ресурсами согласно ст.36 Конституции  РФ и 209 ГК РФ осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Не случайно Правительство РФ призвано обеспечивать проведение единой государственной  политики в области экологии согласно ст.114 Конституции РФ.

Дискуссии вокруг конституционной  формулы об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни  и деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории, бытующей почти полтора десятилетия, получили разрешение в виде толкования Конституционного Суда РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности  отдельных положений Конституции  Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Конституционный Суд РФ признал, что субъект Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование  отношений собственности на природные  ресурсы на своей территории, которое  ограничивает их использование в  интересах всех народов РФ, поскольку  этим нарушается суверенитет РФ.

В области охраны окружающей природной среды и природопользования Федерация должна явить свои преимущества и особую ценность при учете географических, климатических, природных, социально-экономических  и иных действительных, а не мнимых особенностей субъектов Федерации, при осознании того, что природа как и экологическая безопасность – общее благо, не имеющее административных и государственных границ. Еще в древнем Риме солнце, море и текущая вода не принадлежали никому.

Усиление национальных начал  природопользования, охрана и выкуп  государством наиболее ценных природных  ресурсов при сохранении и уважении прав частновладельцев происходят в других развитых странах, взявших на вооружение плановое, рациональное ведение природопользования, провозглашение и защиту социальных, экологических и иных прав и свобод своих граждан.

Деградация и истощение  природных ресурсов, всей окружающей среды имеют не только региональный, и даже все чаще не национальный, а глобальный, всемирный характер, обсуждаются на международных форумах  в Стокгольме (Швеция, 1972 г.), Рио-де-Жанейро (Бразилия, 1992 г.), Иоганесбурге (ЮАР, 2002 г.), что не может не учитываться при обсуждении проблем дальнейшего совершенствования экологического законодательства.

Тезисно, с учетом сказанного концепцию развития экологического законодательства можно сформулировать следующим образом:

• законодательствовать не спеша, решая назревающие экологические проблемы с помощью нормативных правовых актов различного уровня, прежде всего, актов Правительства РФ;
• в ходе нормотворческой деятельности повышать внимание обеспечению экологических прав граждан, в том числе конституционных – на благоприятную среду, на получение экологической информации, на возмещение вреда, не упускать регулирование исполнения экологических обязанностей граждан;
• развивать в нормативных правовых актах сравнительно новые институты и субинституты экологического права – оценку воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, экологический аудит, экологическое предпринимательство, стимулирование экологической деятельности и др.;
• переносить центр тяжести с создания новых актов, их дополнений и изменений на проверку и обеспечение действия уже принятых актов;
• усиливать экологизацию других отраслей российского законодательства.