Делегирование полномочий в сфере охраны окружающей среды в РФ

Для эффективного осуществления природоохранных функций в центре и на местах неизбежно делегирование полномочий в сфере охраны окружающей среды от федеральных органов к региональным и местным. Передача части полномочий может быть осуществлена в централизованном порядке - посредством принятия федеральных законов и/или поправок к действующим федеральным законам, изменяющих компетенцию органов и наделяющих их дополнительными полномочиями. Другой путь состоит в перераспределении полномочий посредством заключения (изменения существующих) договоров и соглашений. Первый способ более предпочтителен, во-первых, с точки зрения исключения асимметричности правового регулирования федеративных отношений, поддерживаемой практикой заключения договоров, и, во-вторых, исходя из того, что наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления осуществляется только в законодательном порядке.

В соответствии со ст. 78 Конституции РФ органы государственной власти - федеральные и субъектов РФ - могут заключать договоры и соглашения о делегировании части своих полномочий, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Обеспечение легитимности соглашений о передаче части полномочий между Минприроды РФ и администрациями (правительствами) субъектов РФ возможно при соблюдении целого ряда условий. При этом надо иметь в виду, что соглашения уже не касаются предметов ведения, а решают только вопросы передачи части полномочий - и в этом их основное отличие от договоров. Кроме того, соглашения заключаются только исполнительными органами власти.

Предметами договора могут быть:

- конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами;

- условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий;

- формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора;

- иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.

Предметами соглашения могут быть:

- передача осуществления части полномочий;

- условия и порядок передачи осуществления части полномочий;

- материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий;

- формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения;

- иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Осуществление совместной деятельности - тяжелый труд, прежде всего потому, что нескольким субъектам приходится согласовывать свои интересы. Причем успешной совместная деятельность может быть только в том случае, если заранее за сторонами закреплены направления их работы, осуществление которых должно привести к совместно ожидаемому результату.

Со всеми трудностями  совместной деятельности сталкиваются и государственные органы в процессе управления в области охраны окружающей среды.

Во-первых, вопросы разграничения  и делегирования полномочий в  области охраны окружающей среды  всегда являлись камнем преткновения между Федерацией и регионами.

Во-вторых, наделение и  осуществление разными федеральными органами исполнительной власти смежных  функций в сфере охраны окружающей среды приводили и приводят к дублированию их полномочий (например, несмотря на то, что полномочиями по осуществлению федерального государственного экологического контроля наделен только один орган - Росприроднадзор, не исключено осуществление некоторых контрольных мероприятий в области охраны окружающей среды и другим органом - Ростехнадзором, наделенным специальными функциями в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия).

Ситуация с разграничением полномочий осложняется еще и  тем, что делить полномочия следует  не всегда только между двумя субъектами. Следует иметь в виду и формирующийся  субфедеральный управленческий уровень  в результате создания федеральных  округов, представленный территориальными подразделениями ряда федеральных  органов исполнительной власти, наделенных рядом полномочий по охране окружающей среды. Наряду с этим сохраняется  субрегиональный принцип управления использованием и охраной водных объектов и водных биоресурсов (бассейновый  принцип).

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 78), федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам - и это главное условие и одновременно ограничение сферы соглашений.

Так же в ст. 26.8 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ" речь идет о возможности передачи федеральным органам исполнительной власти на основании соглашения лишь собственных полномочий субъектов РФ. В то же время субъекты, как представляется, могут отказаться от исполнения делегированных полномочий, если эти полномочия не будут обеспечены субвенциями из федерального бюджета.

Общий порядок передачи полномочий органам исполнительной власти субъектов  РФ определяется Федеральным законом N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ". Его конкретизация содержится в соответствующих законах и подзаконных актах, применительно к исследуемой теме - в нормативных правовых актах в области охраны окружающей среды и природопользования. При этом конструкции, содержащиеся в соответствующих отраслевых актах, регулирующих отношения в области делегирования полномочий, равно как и практика реализации процедуры передачи и финансового обеспечения этих полномочий, имеет существенные отличия в зависимости от подотрасли экологического права в его широкой трактовке.

Так, в частности, если ст. 83 Лесного кодекса РФ требует согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти структуры уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные им полномочия, а также назначения на должность руководителя этого органа, то аналогичные статьи Водного кодекса РФ (ст. 26) и ФЗ "Об экологической экспертизе" требуют согласования только структуры уполномоченного органа субъекта РФ, а ФЗ "О животном мире" вообще не предусматривает необходимость согласования вопросов структуры и персоналии руководителя уполномоченного органа субъекта РФ.

К сожалению, практика показала, что осуществлялись эти полномочия неэффективно.

Cловосочетание "структура органов" применительно к указанной процедуре согласования, как правило, означает, что в субъекте РФ создается один уполномоченный орган в области природопользования и охраны окружающей среды, например Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы, Министерство экологии и природопользования Московской обл., Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и экологической безопасности Санкт-Петербурга, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской обл. и др.

Соответствующий федеральный орган исполнительной власти согласовывает структуру органа исполнительной власти субъекта РФ - полностью или в части касающейся определенной сферы (напр., только в отношении подразделения, занимающегося экологической экспертизой, или всех структурных подразделений). Также можно отметить, что, например, в области проведения экологической экспертизы уполномоченными выступают сразу два федеральных органа исполнительной власти - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральная служба надзора в сфере природопользования.

Конструкции норм п. 7 и 8 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ" позволяют РФ превратить ее обязанность по финансовому обеспечению исполнения передаваемых полномочий в право, отдавая на административное усмотрение решение вопроса, например, о передаче имущества, необходимого для исполнения делегированных полномочий, или не обеспечивать финансирование деятельности органов управления, включающее содержание аппарата, в том числе штата государственных инспекторов, должностных лиц, проводящих государственную экологическую экспертизу и реализующих иные функции экологического управления. Субъектам РФ предлагается самим создавать дорогостоящую инструментальную базу, без которой невозможно, в частности, выполнять деятельность по осуществлению государственного экологического контроля.