Атмосферный воздух как объект правовой
охраны
Атмосферный воздух представляет собой
элемент окружающей природной среды, жизненно
важный для биологических организмов,
включая людей, который служит защитой
от космических излучений, поддерживает
определенный тепловой баланс на планете,
определяет климат и т. д. Наряду с экологическими
функциями атмосферный воздух выполняет
важнейшие экономические функции, так
как выступает незаменимым элементом
производственных процессов, энергетической,
транспортной и другой деятельности человека. Интенсивное
развитие промышленности, рост городов,
увеличение количества транспортных средств,
активное освоение околоземного пространства
приводят к изменению газового состава
атмосферы, накоплению различных видов
загрязнений (пылевого, химического, электромагнитного,
радиационного, шумового и др.), разрушению
озонового слоя атмосферы, нарушению ее
естественного баланса. Все это наносит
ощутимый вред экономике, здоровью людей,
природной среде и вызывает необходимость
регулирования антропогенного воздействия
на атмосферный воздух. Правовое регулирование отношений
в сфере охраны атмосферного воздуха осуществляется
Федеральными Законами «Об охране атмосферного
воздуха» 1999 г., «О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения» 1999 г., «О радиационной
безопасности населения» 1996 г., Законом
РСФСР «Об охране окружающей природной
среды» 1991 г., а также рядом подзаконных
актов - Положениями о государственном
контроле за охраной атмосферного воздуха,
о государственном учете вредного воздействия
на атмосферный воздух, о Межведомственной
комиссии по охране озонового слоя и др.
Российская Федерация является участником
нескольких международных соглашений
по вопросам охраны атмосферы, например,
Международной Венской конвенции об охране
озонового слоя, Конвенции ООН об изменении
климата, Монреальского протокола по веществам,
разрушающим озоновый слой. Важные положения
об охране атмосферного воздуха содержатся
в нормативных актах, регулирующих использование
и охрану земель, лесов, вод, недр и других
природных ресурсов, а также в уголовном,
административном, гражданском и иных
отраслях законодательства. В силу своих
естественных свойств атмосферный воздух
в настоящее время не рассматривается
в качестве объекта присвоения, поэтому
отношения собственности по поводу атмосферного
воздуха, а также процесс его экономического
использования не регулируется законодательством.
Экологическое право обеспечивает лишь
его охрану от вредных воздействий. Объектом правовой охраны является
атмосферный воздух, то есть воздух во
внешней, открытой среде. Охрана воздуха
производственных, административных и
иных помещений осуществляется нормами
трудового и других отраслей законодательства.
Понятие и способы правовой
охраны атмосферного воздуха
Правовая охрана атмосферного воздуха
представляет собой систему закрепленных
законом мер, направленных на сохранение
в чистоте и улучшение состояния атмосферного
воздуха, предотвращение и снижение вредных
химических, физических, биологических
и других воздействий на атмосферу, вызывающих
неблагоприятные последствия для населения,
народного хозяйства, растительного и
животного мира (ст. 1 Закона РСФСР об охране
атмосферного воздуха). Своеобразие охраны
атмосферного воздуха заключается в том,
что она достигается, с одной стороны,
через охрану других природных объектов
(лесов, вод), влияющих на ее состояние,
а с другой стороны, - путем регулирования
хозяйственного воздействия на атмосферу. Первый
способ охраны реализуется посредством
обеспечения правового режима лесов и
вод, установленного соответствующим
законодательством*. Законом об
охране атмосферного воздуха регулируются
вопросы осуществления хозяйственной
и иной деятельности, оказывающей влияние
на состояние атмосферы.
Содержание правовой охраны
атмосферного воздуха
Содержание правовой охраны атмосферного воздуха составляет комплекс
мер, основными среди которых являются
учет, контроль, установление нормативов
в сфере охраны атмосферного воздуха,
обеспечение выполнения экологических
требований источниками вредного воздействия
на атмосферный воздух, а также организация
территории населенных пунктов, промышленных
зон с учетом норм и правил охраны атмосферного
воздуха. Государственный учет и контроль
в сфере охраны атмосферного воздуха Основой
для регулирования охраны атмосферного
воздуха является предусмотренный законом государственный учет видов
и количества (размеров) вредного воздействия
на атмосферу, а также объектов, оказывающих
такое воздействие (ст. 21-22 Закона об охране
атмосферного воздуха). Источники вредного
воздействия на атмосферный воздух подразделяются
на стационарные (предприятия, энергостанции
и другие производственные, а также бытовые
объекты) и передвижные (автомобили, самолеты,
суда и другие подвижные средства и установки),
что обусловливает особенности правового
регулирования охраны атмосферного воздуха
в процессе их деятельности. За состоянием
атмосферного воздуха, его изменениями
осуществляется наблюдение по химическим,
физическим и биологическим показателям
общегосударственной службой наблюдения
и контроля за уровнем загрязнения природной
среды. Сбор, хранение, обобщение, анализ
информации проводится с целью обеспечения
ею заинтересованных организаций, а также
составления прогнозов об уровне загрязнений
атмосферного воздуха под влиянием хозяйственной
деятельности и метеорологических условий.
Наблюдение (мониторинг) осуществляется
специально уполномоченными органами
Федеральной исполнительной власти по
гидрометеорологии, охране окружающей
среды, санитарно-эпидемиологическому
надзору и др. (ст. 23 Закона об охране атмосферного
воздуха). Государственный контроль за
охраной атмосферного воздуха имеет своей
задачей обеспечение соблюдения всеми
государственными органами, предприятиями,
учреждениями, организациями и гражданами
мероприятий по охране атмосферного воздуха,
условий вредного воздействия на атмосферу,
а также иных правил, установленных законодательством
об охране атмосферного воздуха (ст. 24
Закона об охране атмосферного воздуха). Он
осуществляется государственными органами
санитарно-эпидемиологического надзора,
органами по контролю за работой газоочистных
и пылеулавливающих установок, органами
безопасности дорожного движения, охраны
окружающей среды и др.
Установление нормативов
по охране атмосферного воздуха
Для оценки состояния атмосферного
воздуха предусмотрены стандарты
его качества -нормативы предельно допустимых
концентраций загрязняющих веществ
в атмосферном воздухе (ПДК) и нормативы
предельно допустимых уровней вредных
физических воздействий на атмосферу
(ПДУ).
Нормативы предельно допустимых концентраций
устанавливаются для загрязняющих
веществ по каждому веществу или
химическому соединению (окись углерода,
двуокись азота, пыль, сера, свинец и
др.) в расчете на 1 кубический метр
воздуха, причем учитывается разовая
и суточная концентрации, а нормативы предельно допустимых
уровней вредных физических воздействий устанавливаются
по отдельным видам таких воздействий
(шум вибрация, ультразвук, инфразвук,
радиация, электромагнитные поля и т. д.
и измеряются в различных единицах в зависимости
от характера вредного физического воздействия*. Указанные
нормативы утверждаются компетентными
органами государственного экологического
управления: Федеральной службой России
по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды, государственной санитарно-эпидемиологической
службой Министерства здравоохранения
РФ с участием других заинтересованных
ведомств. Данные нормативы должны отвечать
интересам охраны здоровья людей, окружающей
природной среды и являются едиными для
всей территории страны. Для того, чтобы
обеспечить соответствующее качество
атмосферного воздуха на основе указанных
нормативов, законодательством регулируется
осуществление деятельности источниками
вредных воздействий на атмосферный воздух.
С этой целью устанавливаются нормативы
предельно допустимых выбросов загрязняющих
веществ в атмосферный воздух и уровней
вредных физических воздействий на атмосферу
для каждого источника такого вредного
воздействия, то есть своеобразные индивидуальные
нормативы, учитывающие особенности производственных,
технологических и иных процессов, существующих
на каждом предприятии и других объектах
(ст. 12 Закона об охране атмосферного воздуха). Обе
группы нормативов тесно взаимосвязаны.
Нормативы предельно допустимых выбросов
загрязняющих веществ в атмосферу и предельно
допустимых вредных физических воздействий
на нее устанавливаются на уровне, при
котором выбросы загрязняющих веществ
и вредные физические воздействия от конкретного
и всех других источников в данном районе
с учетом перспективы его развития не
приведут к превышению нормативов предельно
допустимых концентраций загрязняющих
веществ в атмосферном воздухе и предельно
допустимых уровней вредных физических
воздействий.
Экологические требования,
установленные для источников загрязнения
атмосферного воздуха
Выброс загрязняющих веществ в
атмосферу стационарным источником загрязнения
допускается в каждом случае на основании разрешения, выдаваемого
компетентным государственным органом.
В разрешении предусматриваются нормативы предельно допустимых
выбросов загрязняющих веществ, а также
другие условия и требования, обеспечивающие
охрану атмосферного воздуха. Отдельные
виды вредных физических воздействий
также могут допускаться лишь на основании
специальных разрешений. Всякое вредное
физическое воздействие на атмосферный
воздух допускается при условии соблюдения
установленных предельно допустимых уровней таких
воздействий, а в случаях, когда на него
выдано разрешение, - соблюдения также
других требований, предусмотренных этим
разрешением (ст. 14 Закона об охране атмосферного
воздуха). При нарушении указанных требований
деятельность предприятий, организаций,
отдельных цехов, установок может быть приостановлена, ограничена
или запрещена по решению органа, осуществляющего
контроль за охраной атмосферного воздуха. При
превышении в результате аварийной ситуации установленных
нормативов ПДВ руководители предприятий
и организаций обязаны немедленно сообщить
об этом органам, осуществляющим контроль
за охраной атмосферного воздуха, и принять
в установленном порядке меры к охране
атмосферного воздуха и ликвидации причин
и последствий его загрязнения. При получении
предупреждения о возможном повышении
концентрации загрязняющих веществ в
атмосферном воздухе в связи с ожидаемыми неблагоприятными метеорологическими
условиями (воздушные инверсии, антициклоны
и др.) предприятия и организации обязаны
проводить специально разработанные по
согласованию с органами контроля за охраной
атмосферного воздуха мероприятия по
снижению выбросов таких веществ в атмосферу
(ст. 19 Закона об охране атмосферного воздуха). Большое
внимание в Законе об охране атмосферного
воздуха уделяется регулированию его
охраны от загрязнения передвижными
источниками. Регулирование выбросов
загрязняющих веществ данными источниками
осуществляется путем установления нормативов ПДВ для каждой
модели транспортных и иных передвижных
средств и установок. Основные экологические
требования обращены в данном случае к
предприятиям и организациям-изготовителям
транспортных средств. Выпуск новых автомобилей,
самолетов и других транспортных средств
должен осуществляться с учетом требований
по охране атмосферного воздуха. Так, ст.
17 Закона об охране атмосферного воздуха
предусматривает, что запрещается производство
транспортных и иных передвижных средств
и установок, в выбросах которых содержание
загрязняющих веществ превышает установленные
нормативы. В процессе эксплуатации таких
средств количество загрязняющих веществ,
выбрасываемых ими в атмосферный воздух,
также не должно превышать нормативов
ПДВ, в противном случае использование
таких транспортных средств не допускается. Все
транспортные и иные передвижные средства,
находящиеся в эксплуатации, должны подвергаться
контролю за соблюдением нормативов ПДВ.
Важную роль в его осуществлении играют
органы Государственной инспекции по
безопасности дорожного движения МВД
РФ. В борьбе за чистоту атмосферного воздуха
в настоящее время решающее значение имеет
степень оснащенности предприятий и транспорта очистными устройствами и
приспособлениями. Законодательством
установлено, что при размещении, проектировании,
строительстве и вводе в эксплуатацию
новых и реконструированных предприятий,
сооружений и других объектов, совершенствовании
технологических процессов и оборудования
должны предусматриваться улавливание,
утилизация, обезвреживание вредных веществ
и отходов или полное исключение выбросов
загрязняющих веществ. Запрещается ввод
в эксплуатацию объектов, не удовлетворяющих
требованиям по охране атмосферного воздуха.
Предприятия и организации, деятельность
которых оказывает отрицательное воздействие
на атмосферу, должны быть оснащены сооружениями
и оборудованием для очистки выбросов
в атмосферу, а также средствами контроля
за их количеством и составом (п. 7 ст. 16
Закона об охране атмосферного воздуха). Помимо
обязанностей предприятий и других производственных
объектов по выполнению рассмотренных
выше экологических требований указанные
источники загрязнения должны осуществлять
организационно-хозяйственные, технические
и иные меры по снижению выбросов загрязняющих
веществ, обеспечить бесперебойную эффективную
работу и поддержание в исправном состоянии
сооружений, оборудования и аппаратуры
для очистки выбросов и контроля за ними,
а также постоянный учет количества и
состава загрязняющих веществ, выбрасываемых
в атмосферу. Определение мест и проекты строительства предприятий
и других объектов, влияющих на состояние
атмосферного воздуха, согласовываются
с органами по контролю за охраной атмосферного
воздуха. При проектировании предприятий
и других объектов, при создании и совершенствовании
технологических процессов и оборудования
должны также предусматриваться меры,
обеспечивающие минимально необходимое потребление атмосферного
воздуха для производственных нужд.
В целях борьбы с производственными и иными
шумами проводятся мероприятия по
внедрению малошумных технологических
процессов; улучшению конструкций транспортных
средств и их эксплуатации, а также содержания
железнодорожных и трамвайных путей, автомобильных
дорог, уличных покрытий; размещению аэродромов
и аэропортов, промышленных и других сооружений,
являющихся источниками шума, на необходимом
расстоянии от населенных пунктов и районов
жилой застройки; улучшению планировки
и застройки городов и других населенных
пунктов; организационные меры по предупреждению
и снижению бытовых шумов. В частности,
граждане обязаны соблюдать требования,
установленные в целях борьбы с бытовым
шумом в квартирах, во дворах жилых домов,
на улицах, в местах отдыха и других общественных
местах.
Экологические требования
при размещении и развитии городов
Законодательство содержит специальные
нормы об охране атмосферного воздуха
в городах и других населенных пунктах. При планировании размещения
и развития городов и других населенных
пунктов должны учитываться состояние
атмосферного воздуха, прогноз его изменения
и задачи охраны атмосферного воздуха
от вредных воздействий. Проектирование,
застройка, реконструкция городов и других
населенных пунктов проводятся в соответствии
с санитарно-гигиеническими и другими
нормами и правилами по охране атмосферного
воздуха. В частности, в местах проживания
населения устанавливаются санитарно-защитные
зоны организаций, оказывающих вредное
воздействие на атмосферу (п. 1-3 ст. 16 Закона
об охране атмосферного воздуха). Органы
местного самоуправления должны принимать
меры к улучшению благоустройства и озеленения территории
населенных пунктов. Основными направлениями
деятельности в этой области являются
соблюдение норм о функциональном зонировании
территории города и жилой застройки,
устройстве санитарно-защитных зон вокруг
производственных объектов, рациональной
организации транспортных потоков, создании
пригородных и зеленых зон вокруг городов,
а также парков, скверов, садов и других
озелененных территорий общего пользования. Законодательство
предусматривает также необходимость
соблюдения требований по охране атмосферного
воздуха и в других случаях возможного
вредного воздействия на него: - при
внедрении новых техники, технологий,
оборудования, материалов, веществ и другой
продукции; - при хранении, обезвреживании,
сжигании отходов производства и потребления; -
при осуществлении действий, направленных
на изменение состояния атмосферного
воздуха и атмосферных явлений (ст. 15, 18
Закона об охране атмосферного воздуха). Учитывая
актуальность экологических проблем,
связанных с изменением климата в результате
антропогенных выбросов, и в целях выполнения
обязательств по реализации Конвенции
ООН об изменении климата и предотвращения
отрицательных последствий изменения
климата для здоровья населения и экономики
страны в Российской Федерации принята
Федеральная целевая программа «Предотвращение
опасных изменений климата и их отрицательных
последствий»*.