Парламент Великобритании

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Нижегородский государственный университет им. Н. И. Лобачевского»

Юридический факультет

доклад

на тему:

«Парламент Великобритании»

Нижний Новгород

2011

Законодательная власть в Великобритании принадлежит Парла­менту, но по точному смыслу британской конституции Парламент — триединое учреждение: оно включает главу государства (монарха), Па­лату лордов (исторически — палату знати и высшего духовенства) и Палату общин (исторически — палату простолюдинов). Это понятие связано с тем, что закон становится таковым, если он принят двумя палатами (есть некоторые исключения из этого правила в пользу ниж­ней палаты) и санкционирован монархом. Чаще под Парламентом понимают лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении — нижнюю, которая реально осуществляет законодательные функции. На практике Палата лордов возражения против законопроектов, принятых Палатой общин, в последние десятилетия выдвигает очень редко. Ее вето может быть преодолено нижней палатой простым большинством голосов, правда, на другой сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. Монарх подписывает все законы, и на основании консти­туционного обычая почти 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето.

Хотя глава государства по конституционной доктрине является составной частью Парламента, с точки зрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти.

Палата общин состоит из 659 членов. Она избирается по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства на 5 лет, но часто бывает роспуск и досрочные выбо­ры, поскольку правящая партия власти таким путем стремится увеличить численность своих депутатов (после Второй мировой войны досрочный роспуск и выборы имели место 20 раз). Правда, нередко случались казусы: политологи предсказывали увеличение мандатов, если правящая партия распустит Палату общин (правительство действует для этого через монарха), а она терпела на выборах поражение (послед­ний раз — в 1997 т.). Депутаты (в Великобритании их принято назы­вать членами Парламента) обладают ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Депутат может быть лишен полномочий решением палаты. Он имеет ограниченный индемнитет: он не распространяется на клевету, мятежные речи, оскорбления монарха, Парламента, лиц, выполняющих властные функции, и др. Наказанием может быть лише­ние слова, приостановление депутатского мандата. Депутаты имеют трех оплачиваемых государством помощников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расходы. Жалованье, выплачи­ваемое депутатам (31 тыс. ф. ст. в год), считается чуть ли не самым низким в мире (среди развитых государств). Депутаты активно работа­ют в своих избирательных округах, так как их переизбрание в конечном счете зависит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням, а то и дважды в неделю они посещают свои избирательные округа, ведут прием, организуют встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для пере­дачи парламенту и т.д. Местные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.

Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Спикер назначается монархом на весь срок полномочий палаты (на деле избирается палатой, фракцией большинства) и выходит из состава своей партии (считается беспартийным), так как должен быть лицом беспристрастным. Спикер не может голосовать, он подает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разделились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам. Избирается спикер с соблюдением конституционного обычая: он упирается, когда идет к председательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютизма действи­тельно никто не хотел быть спикером, так как он должен был переда­вать королю решения Парламента, которые отнюдь не всегда нрави­лись монарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера. У спикера Палаты общин, как и в других странах англосаксонского права, большие полномочия. Он предоставляет слово для выступлений (не обязательно в определенной последовательности), отклоняет без голосования некоторые предложения по ведению заседания (напри­мер, о прекращении прений), лишает слова, назначает председателей постоянных комитетов, передает им законопроекты. В палате есть при­став, отвечающий за безопасность, клерк (секретарь) с его двумя по­мощниками. В каждой партийной фракции есть кнуты. Помимо под­держания дисциплины они информируют фракцию о позиции прави­тельства (кабинета) по тем или иным вопросам и организуют дебаты (заранее опрашивают депутатов о возможных выступлениях), участву­ют в формировании повестки дня.

Как и в других парламентах, в Палате общин Великобритании образуются постоянные и временные комитеты. Они предварительно обсуждают законопроекты, контролируют деятельность администра­ции, проводят парламентские расследования и т.д. Существуют три вида комитетов: неспециализированные, обозначаемые буками латинского алфавита (А, В, С и т.д.), им спикер передает законопроекты по своему усмотрению; специализированные, созданные лишь в 70-х гг., и сесси­онные, создаваемые на период сессии (по привилегиям, по петициям и др.). Для расследований и по другим вопросам создаются следствен­ные комиссии. Для обсуждения срочных вопросов, финансовых бил­лей, национализации, приватизации создается Комитет всей палаты. Кроме того, есть объединенные комитеты обеих палат (например, по проверке делегированного законодательства). Некоторые постоянные комитеты теперь создаются и в Палате лордов.

В парламенте создаются партийные фракции (четыре фракции име­ются даже в Палате лордов, но у них нет партийной дисциплины). В отличие от США в нижней палате Парламента Великобритании су­ществует строгая партийная дисциплина (возможны санкции), но де­путат зависит также и от поддержки избирателей, низовых организа­ций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно «заднескамеечники», голосу­ют вместе с другой фракцией. Депутаты могут переходить из одной фракции в другую, не подвергаясь за это санкциям.

В конце 60-х гг. создана должность парламентского уполномоченно­го (омбудсмана) по делам администрации. Он назначается правитель­ством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жа­лобы граждан на действия министерств и ведомств передаются упол­номоченному через депутата данного избирательного округа. Уполно­моченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд (об особенностях административного судопроизводства в Великобритании говори­лось выше). Уполномоченный при назначении им расследования впра­ве требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспер­тов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (пос­ледний может поставить вопрос в палате), или представляет его в спе­циальную парламентскую комиссию по делам уполномоченного Пар­ламента и та принимает свои меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании). Кворум для заседания нижней пала­ты (но не для принятия закона) — 40 депутатов. Палата общин заседает ежедневно (кроме субботы и воскресенья).

Палата лордов, состав и численность которой изменяется (в 1999 г. — 1223) формируется в основном по наследственному при­знаку.

Около 2/3 палаты составляют пэры (мужчины и женщины, унаследовавшие дворянский титул не ниже барона, но заседать в ней они могут с 21 года), около 1/3 — пожизненные пэры (титул присваивается по рекомендации премьер-министра за выдающиеся заслуги и не пере­дается по наследству). Кроме того, в состав палаты входят: духовные лорды (архиепископы и епископы) англиканской церкви. «Судебные лорды» или «лорды по апелляции» (11 пожизненно назначаемых мо­нархом судей, кроме того в состав судебного комитета Палаты лордов, который является высшей инстанцией по гражданским делам, входят лица, занимавшие в прошлом высшие судебные должности). Несколь­ко лордов по апелляции, образовав судебную коллегию, в 1998—1999 г. дважды рассматривали дело о выдаче бывшего чилийского диктатора Пиночета (он приехал тогда на время в Великобританию) испанскому правосудию по обвинению в смерти испанских граждан. Ныне боль­шинство Палаты лордов — представители финансовых кругов, круп­ных фирм, землевладельцы, государственные служащие, но бывают и лорды-бедняки, в их числе были два коммуниста, один лорд был руб­щиком мяса. В настоящее время некоторые обедневшие лорды продают свои титулы иностранцам (в частности арабским шейхам), но получив­шие их иностранцы не вправе заседать в Палате лордов.

В Палате лордов председательствует лорд-канцлер, назначаемый Премьер-министром (формально — монархом). У него есть два замес­тителя. Кворум в палате — три лорда, заседания происходят на основе саморегулирования.

В Великобритании неоднократно поднимался и обсуждался в Па­лате общин вопрос о ликвидации Палаты лордов или ее реорганизации, но безуспешно.

Законодательный процесс. Хотя проект закона может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматривается Палатой общин и лишь затем передается в Палату лордов. В отличие от США глава государства (монарх) обладает законодательной инициа­тивой, но от его имени законопроекты представляют министры. В Ве­ликобритании среди законопроектов (и соответственно законов) раз­личаются публичные и частные. Первые вносятся депутатами обычно через министров, вторые (локального и персонального характера) — в форме петиций. Подавляющее большинство законопроектов, как и в других странах, принимается по инициативе правительства (в Вели­кобритании — 95%), для обсуждения законопроектов членов парла­мента выделяется лишь один день в неделю. Законопроект рассматри­вается в трех чтениях, но в отличие от США в первом чтении клерк палаты обычно лишь зачитывает его заголовок (бывает и дискуссия), во втором чтении обсуждаются основные положения законопроекта, после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парла­ментских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с поправ­ками и голосованием. После возвращения из комитета второе чтение в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Спикер вправе выбрать одну из трех предложен­ных поправок и поставить ее на голосование. Перед этой стадией и в процессе ее проводится особенно активная работа: согласование пози­ций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т.д. Спикер использует разные приемы для сокращения прений: «гильотину» — пре­кращение прений в назначенный час, «кенгуру» — он выбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки, и др. Как и в США, спикер пользуется большими полномочиями. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предложениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит про­ект на голосование («за» и «против»). Для дискуссий по проекту необ­ходимо присутствие 40 членов палаты (читать выступления нельзя), но для принятия закона (акта) требуется большинство голосов общего числа членов палаты, в связи с чем именно в такие периоды «кнуты» развивают особенно бурную деятельность, обеспечивая участие в голо­совании членов своей партии.

Если проект принят, он передается в Палату лордов, где происходит аналогичная процедура. Палата лордов может внести поправки (тогда их обсуждает Палата общин), может отклонить билль. Вето Палаты лордов преодолевается Палатой общин на другой сессии простым боль­шинством голосов. Поскольку происходит одна сессия в год, это значит, что Палата лордов может задержать законопроект на год.

Парламент Великобритании принимает немного законов по сравне­нию с другими странами и особенно с США — приблизительно 100 в год, и большинство из них — частные.

В Парламенте Великобритании нет электронного голосования. Обычно голосуют возгласами, «ногами» (выходя в разные двери для голосования «за» и «против», а счетчики подсчитывают голоса). Новые правила парламентской процедуры 1998 г. также не предусматривают электронного голосования.

Традиционно к полномочиям Палаты общин относят финансовые полномочия. Закон о бюджете всегда принимается сначала нижней палатой. Его вносит только правительство, поправки депутатов воз­можны лишь по согласованию с соответствующим министром. Полно­мочия палаты в отношении закона о бюджете ограничены. Они ограни­чены в пользу правительства и в отношении других финансовых и «денежных» биллей (между этими понятиями есть некоторое разли­чие, а решение о том, каким является билль — финансовым или «де­нежным», принимает спикер Палаты общин). Эти законы также обсуж­даются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия Палаты лордов.

Парламент Великобритании (практически Палата общин) осущест­вляет контроль за управлением, за деятельностью правительства. Од­нако большинство Парламента и Правительство за исключением ред­чайших ситуаций, в отличие от США всегда принадлежит к одной и той же партии, а лидер правящей партии является лидером фракции большинства в Парламенте (иногда только фактически) и одновремен­но Премьер-министром. Поэтому направляет работу Парламента, по существу, правительство.

Юридически правительство несет коллективную ответственность перед Парламентом (только перед Палатой общин). Были редчайшие факты выражения недоверия правительству Палатой лордов, напри­мер, в 1968 г., но никаких юридических последствий это не повлекло. Палата общин может потребовать отставки министра, но Премьер-ми­нистр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только винов­ный министр. Вопрос о вотуме доверия бывает только связанным, т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законо­проектом. Применяется этот институт очень редко, в XX в. было всего два таких случая.

Резолюция порицания (т.е. вотум недоверия) предлагается оппози­цией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняется партий­ным большинством. В единичных случаях она принимается, если часть депутатов от правящей партии голосует вместе с оппозицией, состав­ляя таким образом парламентское большинство (в XX в. этого не было ни разу).

Наиболее частой формой контроля Палаты общин являются пись­менные и устные вопросы к Премьер-министру (для них отводится специальное время два раза в неделю по 15 минут) и к министрам («час вопросов» бывает четыре дня в неделю — это обычно 40—50 минут сразу после открытия пленарного заседания). На заседании в среднем задается 20—25 устных и письменных вопросов, министр успевает от­ветить приблизительно на 8—9 из них. Он может отказаться отвечать по вопросам общественной безопасности, коммерческой тайны, лично­го характера. Но если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать. Министр может отказаться отвечать на вопрос, если считает, что для подготовки ответа необходимы затраты, превы­шающие 200 ф. ст. Обычно каждый министр один раз в месяц отвечает на вопросы.