Меры по реформированию следственного аппарата органов внутренних дел

Меры по реформированию следственного аппарата органов внутренних дел

Реформирование следственного аппарата органов внутренних дел Российской Федерации в последние полтора десятилетия прошло несколько этапов. Анализируя эффективность мер, принятых на первом этапе (1989–1993), который характеризовался значительным ростом (с 1 619 тысяч в 1989 году до 2 800 тысяч в1993 году) числа зарегистрированных преступлений, следует отметить, что расследование их основной массы легло на следователей органов внутренних дел. В результате нагрузка на штатную единицу следователя по находящимся в производстве делам значительно возросла, многократно превысив нормативно установленную.

Однако вместо законодательного упрощения процедуры расследования малозначительных и не представляющих большой общественной опасности преступлений путем перевода значительной их части на сокращенную форму расследования (в тот период — протокольную форму досудебной подготовки материалов) и расширения тем самым подследственности органов дознания развитие следствия пошло по экстенсивному пути. Штатная численность следователей в указанный период была увеличена на 29 тысяч единиц (при условии поступления на службу ежегодно не более 300–400 выпускников высших юридических образовательных учреждений). В основном по этой причине на следственную работу в 1989–1993 годах принято более 20 тысяч сотрудников без высшего юридического образования. В результате доля следователей с высшим юридическим образованием сократилась с 87 процентов на 1 января 1989 года до 60 процентов в 1993 году и, соответственно, с 25 до 55 процентов увеличилось число следователей со стажем работы до трех лет (минимально необходимого срока для становления следователя).

Недостаточно эффективными оказались и шаги Министерства внутренних дел по формированию нормативной правовой базы деятельности следственного аппарата (приказы МВД СССР ‹ 145 от 24 июля 1989 года и МВД России ‹107от 15 июня 1992 года), которые не смогли в полной мере обеспечить процессуальную самостоятельность и независимость следствия и не решили вопросов укрепления его федеральной составляющей, поскольку не базировались назаконодательных нормативно-правовых актах. Уровень взаимодействия между следствием, оперативными и другими службами милиции в условиях ежегодного значительного роста преступности не обеспечивал в полном объеме возложенных на органы внутренних дел задач по борьбе с преступностью. Созданные в 1992 году в составе следственных подразделений МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации специализированные следственные отделы не смогли обеспечить расследования уголовных дел в отношении набиравшей «силы» организованной преступности.

На втором этапе (1994–1997) были предприняты дополнительные усилия, направленные, в первую очередь, на улучшение организации расследования и раскрытия преступлений.

В целях активизации выявления и расследования преступлений, совершенных организованными группами, а также в сфере экономической деятельности при Следственном комитете МВД России, при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, при УВД на транспорте были организованы управления (отделы) по расследованию организованной преступной деятельности.

Значительно обновилась ведомственная нормативная правовая база, регулировавшая вопросы взаимодействия следствия с подразделениями и службами органов внутренних дел в расследовании и раскрытии преступлений (приказ МВД России ‹ 334 от 20 июня 1996 года).

Специалисты Следственного комитета участвовали в разработке проекта УПК, который 6 июня 1997 года был принят Государственной думой в первом чтении.

Эти и другие практические меры позволили несколько улучшить основные качественные показатели следствия (уменьшился удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования, с 8,4 процента в 1994 году до7,8 процента в 1997 году; оконченных в срок свыше двух месяцев — соответственно с 22,2 до 16,7 процента и прекращенных — с 26,8 до 20,9 процента).

В указанный период одновременно отмечалась тенденция увеличения(+23,8процента) числа граждан, оправданных судами и реабилитированных в ходе предварительного следствия по делам следователей органов внутренних дел (с 1 881 в 1994 году до 2 328 обвиняемых в 1997 году). Не сократилось и количество необоснованно арестованных граждан (соответственно 1 191 и 1 170 подозреваемых, обвиняемых).

Продолжала ухудшаться и кадровая ситуация. В 1994–1997 годы из органов внутренних дел ежегодно увольнялось от 4,1 до 4,6 тысячи следователей и еще от1,4 до 1,8 тысячи переходило в другие службы. Число следователей с высшим юридическим образованием на 1 января 1997 года сократилось до 43,6 процента (самый низкий показатель за 20 лет).

Наиболее эффективным оказался третий этап реформирования органов предварительного следствия (1998-й — 1 июля 2002 года), в течение которого приняты и осуществлены наиболее кардинальные меры, которые способны существенно приблизить следственный аппарат МВД России к концептуальной модели централизованного федерального следственного органа.

Президентом Российской Федерации 23 ноября 1998 года был издан Указ ‹1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации», направленный на укрепление правовой основы развития следственного аппарата органов внутренних дел и реализацию Концепции судебной реформы. Указ впервые за 35 лет существования установил нормативно-правовой статус органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел во главе со Следственным комитетом при МВД России. Были приняты также меры по повышению уровня оплаты труда следственных работников и закреплению их штатной численности.

Во исполнение Указа Президента России Министерством внутренних дел издан ряд ведомственных нормативных правовых актов (приказ МВД России «Омерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября1998 года ‹ 1422» от 4 января 1999 года ‹ 1 и ряд других), согласно которым в течение 1999–2000 годов осуществлены значительные организационно-штатные мероприятия, направленные на совершенствование деятельности органов предварительного следствия, повышение их статуса и роли руководителей как на уровне МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектов, так и в звене горрайлинорганов внутренних дел.

В целях укрепления процессуальной независимости следователей и предупреждения незаконного вмешательства в их деятельность при расследовании преступлений, совершенных организованными преступными группами и связанных с коррупционными проявлениями, министерством были созданы десять региональных следственных отделов по расследованию организованной преступной деятельности, непосредственно подчиненных Следственному комитету, а несколько ранее — Региональное управление по расследованию организованной преступной деятельности на Северном Кавказе.

В развитие положений Указа Президента Российской Федерации от13мая2000 года ‹ 849, согласно которому были образованы семь федеральных округов, приказом МВД России на базе указанных подразделений были созданы семь следственных управлений по расследованию организованной преступной деятельности, непосредственно подчиненных Следственному комитету, по федеральным округам, которые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 года ‹ 1937 реорганизованы в следственные управления Следственного комитета при МВД России по федеральным округам.

Предпринятые Президентом и Правительством Российской Федерации и МВД России указанные и другие меры способствовали повышению уровня организации работы органов предварительного следствия и, в конечном счете, качественных показателей следствия. Так, удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования, уменьшился с 8,2 процента в1998году до 6,8 процента в 2001 году и оконченных в срок свыше двух месяцев— соответственно с 16,3 до 15,2 процента. Последовательно сокращалось число граждан, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности (с 2 400 человек в 1998 году до 2 020 в 1999 году и 1 999 — в 2001 году), в том числе содержавшихся под стражей (с 1 189 человек в 1998 году до 919 — в 2001 году). Совершенствовалась и система кадрового обеспечения. В 1999–2002 годы последовательно увеличивался ежегодный выпуск специалистов следственной квалификации, подготовленных высшими образовательными учреждениями МВД России, достигнув 3,2 тысяч человек. Закрепленные в Указе Президента РФ ‹1422 1998 года, а также в ведомственных нормативных актах МВД положения об установлении нормативно-правового статуса органов предварительного следствия в системе МВД, штатном обеспечении и порядке формирования их структур, назначении и освобождении от должности руководителей органов предварительного следствия и следователей и ряд других позволили следственному аппарату сделать наибольший шаг за два последних десятилетия к созданию централизованной федеральной структуры, хотя и в рамках МВД России.

Следующим шагом в совершенствовании деятельности органов предварительного следствия, как в системе Министерства внутренних дел, так и в структуре ФСБ, ФСНП и Генеральной прокуратуры мог стать Федеральный закон «Об органах предварительного следствия», разработка проекта которого по инициативе МВД была включена в Федеральную целевую программу по усилению борьбы с преступностью на 1999–2000 годы (п. 7.8.1.10).

В целях реализации этого предложения Министерством юстиции была образована межведомственная рабочая группа, однако ее работа в течение полутора лет была приостановлена в связи с занятой представителями Генеральной прокуратуры позицией о нецелесообразности разработки названного законопроекта. Несмотря на это, в течение 1-го полугодия 2002 года разработка данного законопроекта была завершена. Однако его направление в правительство в связи с указанной позицией Генеральной прокуратуры блокируется, и это несмотря на то, что в законодательном порядке законопроект должен регламентировать правовой статус и структуру органов предварительного следствия в Российской Федерации, их иерархию, порядок взаимодействия с другими государственными органами, поскольку нормы уголовно-процессуального закона лишь предусматривают производство следователями предварительного следствия, не регламентируя указанные выше вопросы. Отсутствие законодательного закрепления мер государственной и социальной защиты следователей привело к тому, что в настоящее время к категории федеральных государственных служащих отнесены следователи органов прокуратуры, а остальные следственные работники Российской Федерации (почти 90 процентов) в их число не входят, что создало значительные различия в размерах денежного содержания специалистов, выполняющих единую государственную функцию расследования преступлений.

С 1 июля 2002 года действует ряд дополнительных факторов, негативно влияющих на состояние криминогенной обстановки в Российской Федерации, следственной работы и непосредственно организации работы следователей органов внутренних дел. В числе этих факторов: необоснованная декриминализация законодателем в период с 1 июля по 4 ноября 2002 года значительной части краж чужого имущества путем их перевода в соответствии со ст. 7.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в административные проступки; значительное усложнение процедур предварительного расследования в силу вступления в действие с 1 июля 2002 года УПК РФ, не подкрепленного ресурсным обеспечением органов внутренних дел; продолжающийся реальный разрыв уровня материального обеспечения сотрудников различных правоохранительных ведомств (прокуратура, МВД и ФСБ) и соответственно возросший почти до 20 процентов уровень текучести следственных кадров (в 1993–1994 годах текучесть не превышала 10 процентов).

Создание Федеральной службы расследования. За и против

В этих условиях вновь становится особенно актуальной идея создания единого следственного аппарата. Впервые она прозвучала в материалах XIX партийной конференции и во многом была обусловлена получившими широкое общественное звучание событиями, связанными с расследованием уголовных дел о хищениях и коррупции в Узбекистане и ряде других республик бывшего СССР.

В 1989–1990 годах в ряде краев, областей был проведен эксперимент по предоставлению органам предварительного следствия в системе МВД России самостоятельности. Результаты эксперимента получили в целом положительную оценку и послужили основой для выработки законодательных предложений по созданию в России единого следственного аппарата. При этом абсолютное число следственных работников (более 98 процентов), как показали представленные в МВД отчеты о результатах анкетирования следователей органов внутренних дел, высказалось за создание единого независимого от органов исполнительной власти следственного аппарата.

Идея сосредоточения следствия в одном органе и выделение следственного аппарата в самостоятельную федеральную структуру в виде «Следственного комитета как службы обвинительной власти» получила свое правовое воплощение в принятой постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года и одобренной Президентом Российской Федерации Концепции судебной реформы Российской Федерации (разд. 4, гл.7).

При этом, исходя из положений Концепции, концентрация следствия в руках Министерства внутренних дел представлялась опасной ввиду сращения функций дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной работы. Включение следственного аппарата в систему Министерства юстиции представлялось заведомо нецелесообразным. При подчинении Правительству следственный аппарат оказался бы в одном ряду с многочисленными министерствами и ведомствами, под контролем их руководителей. Выход авторам Концепции видится в создании единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и ФСБ. Оперативно-розыскная деятельность как административная по своему характеру сохранялась бы за органами внутренних дел. У прокуратуры должны остаться полномочия по ведению предварительного расследования, но в ограниченных и строго определенных случаях (дела против сотрудников правоохранительных органов), когда объективность прочих структур вызывает обоснованные сомнения.

Значительным шагом в создании единого следственного аппарата могло стать принятие Верховным Советом РСФСР 31 марта 1993 года в первом чтении проекта Закона Российской Федерации «О Следственном комитете», который получил поддержку абсолютного большинства обеих палат Верховного Совета (против был только один голос). Однако в связи с роспуском Верховного Совета данный законопроект утратил свою юридическую силу.

Таблица 4

Количество сотрудников, оставивших следственную работу

Но наиболее приближены к идее создания единой Федеральной службы расследования правоохранительные органы были в апреле-мае 2001 года при подготовке проекта УПК Российской Федерации ко второму чтению, о чем свидетельствует текст данного законопроекта, п. 2 ч. 1 ст. 151 которого предусматривал, что предварительное следствие должно осуществляться следователями Федеральной службы расследований. В подследственности следователей прокуратуры предполагалось оставить расследование уголовных дел о преступлениях, совершенных судьями, прокурорами, следователями, дознавателями и адвокатами (п. 3 ч. 1ст.151 проекта УПК). Однако в результате занятой Генеральной прокуратурой Российской Федерации негативной позиции по этому вопросу создание единой Федеральной службы расследования в очередной раз было отложено, что в целом уже негативно сказалось на кадровой ситуации в следствии как в органах внутренних дел, так и в прокуратуре. Генеральный прокурор Российской Федерации В. В. Устинов12марта 2003 года на Координационном совещании руководителей федеральных правоохранительных органов назвал «идею единого следственного комитета откровенной маниловщиной» (Российская газета. 2003. 13 марта). Однако это всего лишь мнение одного из правоохранительных ведомств, которое, с одной стороны, не желает брать все органы предварительного следствия под свою эгиду, а с другой стороны, не желает передавать предварительное следствие в другие ведомства.

Таблица 5

Основные статистические показатели работы следственных аппаратов прокуратуры, МВД и ФСНП