Классификация законотворческих ошибок

     В целом же из ста трех статей части  второй НК, принятой в августе 2000 г., в декабре того же года в девяносто  одну статью (88% от их общего количества) внесены изменения и дополнения, что свидетельствует о низкой эффективности современного российского  законодательного процесса.

Риск  законотворческих ошибок значительно  снижается, если подготовка законопроекта  осуществляется в соответствии с  правилами законодательной техники. На сегодняшний день они законодательно не закреплены. Эти правила синтезированы  и обобщены в рекомендациях ученых и практиков, занимающихся законотворческой деятельностью, и считаются общепринятыми  и обязательными потому, что отступление  от них или их игнорирование неизбежно  ведет к снижению качества принимаемых  законов, их неэффективности. Понятно, что это создает определенные трудности для инициаторов законопроектов, рабочих групп, экспертов, специалистов и других работников, причастных к  законодательному процессу.

Причины законотворческих ошибок можно классифицировать как объективные и субъективные.

     К объективным можно отнести коренные изменения, происшедшие за последние  годы в российской правовой системе, и связанные с ними пробелы  в отечественной теории государства  и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять  практически все отечественное  законодательство; недостаточную правовую культуру населения в целом и  многих участников законодательного процесса на федеральном уровне; несовершенство законодательной процедуры, установленной  регламентом Государственной Думы.

     Среди субъективных причин можно отметить поспешность в рассмотрении и  принятии законов, нарушение технологии и недостаточно четкую регламентацию  законодательного процесса, незнание многими субъектами и участниками  законопроектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики законотворчества, правил законодательной  техники и современного русского литературного языка, несоблюдение или игнорирование отдельными участниками  законодательного процесса установленных  или выработанных на практике процедур создания законов, волюнтаризм отдельных  руководителей, проявляющийся во внесении в Государственную Думу популистских или не основанных на потребностях практики законопроектов.

Вопрос 2

Принципы  юридической техники

     Соблюдение  требований законодательной техники, представляющей собой систему основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) подготовки проектов нормативных  актов, - обязательная предпосылка высокого качества законов, их полноты, непротиворечивости.

     Недоучет  правил законодательной техники  приводит к издержкам и ошибкам  в юридической деятельности. Технико-юридические  правила правотворчества вырабатывались мировым сообществом. Их неуклонное соблюдение - необходимое условие  внедрения четких юридических начал  в рыночные отношения, развития демократии, упорядочения межнациональных отношений  и формирования правового государства.

     Принятие  субъектами Российской Федерации качественных законов и иных нормативных актов, способных реально и эффективно влиять на различные сферы жизни  регионов, в значительной степени  зависит от "технологии" составления  проектов, от последовательного использования  апробированных практикой правил законодательной  техники. Высокий уровень техники  оформления проектов, ясность и четкость изложения законов являются необходимой  предпосылкой эффективности принимаемых  актов, системности законодательства, эффективным средством ликвидации пробелов и противоречий в действующей  правовой системе, что необходимо для  установления строгого режима законности в стране. Следует вспомнить слова  российского реформатора Петра I: "Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить. Кто  прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю - в назидание потомкам".

     Правотворческими  органами субъектов Российской Федерации  уделяется значительное внимание юридической  форме принимаемых нормативных  решений, их доступности, точности и  компактности. Более четкими и единообразными стали структура законодательных актов, их стиль изложения. Следует отметить также особое внимание к точности и ясности языка, единообразию терминологий, улучшению стиля изложения нормативных предписаний. Упорядочивается практика отмены старых актов, внесения в них необходимых изменений.

     Но  позитивные процессы лишь явственнее высвечивают недостатки современной  правотворческой практики, отрицательно влияющие на качество принимаемых нормативных  актов и эффективность их действия. Такие недостатки могут быть вызваны  как не всегда оправданной поспешностью разработки и принятия новых актов, так и недостаточным вниманием  к их юридической форме и способны привести к существенной рассогласованности всей системы российского законодательства, его отставанию от нужд времени.

     Ошибок  по содержанию и форме изложения  нормативных актов пока еще довольно много. Объясняется это во многом недостаточным опытом разработчиков  проектов. Ведь интенсивная правоподготовительная  работа во многих регионах только началась.

     Нередко еще в правотворческие органы направляются недостаточно технически отработанные проекты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, противоречия и пробелы. Не все готовящиеся  нормативные акты унифицированы  по структуре и стилю изложения, связываются с действующим законодательством, не всегда выдерживается единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного  правила отмены устаревших актов  и их частей, внесения в них изменений, если они противоречат новым актам. Многие недавно принятые в регионах законы страдают излишней декларативностью предписаний, отсутствием в ряде случаев тщательно отработанного  механизма действия его норм и  обеспечения их реализации, что зачастую отрицательно сказывается на применении закона.

     Бурные  темпы правотворческой деятельности, усиление ее плановых основ, увеличение общего объема нормативного "хозяйства" регионов существенно повышают требования к единообразию оформления законопроектов, к унификации их рубрикации, терминологии, стиля, использованию однотипных формулировок, конструкций и т. д. Работы по автоматизации  справочно-информационной службы в  области законодательства также  предъявляют повышенные требования к оформлению перечней и рубрик законов, к унификации их обязательных реквизитов, применяемой терминологии и т. д. 

2.1. Основные требования (принципы) законодательной техники.

Нормативный акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные  черты и особенности, определяемые назначением права в общественной жизни, а именно - быть властным регулятором  общественных отношений, человеческого  поведения, четко определять юридические  гарантии свободы личности, права  и обязанности граждан, их объединений, органов, предприятий, фирм и других субъектов права, устанавливать  меры, обеспечивающие исполнение правовых предписаний. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) законодательной  техники, которые должны быть положены в основу правоподготовительной  деятельности.

Правила законодательной техники весьма многочисленны и разнообразны. Здесь  нет общего рецепта на все случаи. Применение этих правил может оказать  положительный эффект лишь при непременном  учете конкретных условий, вызвавших  необходимость принятия того или  иного акта, специфики предмета регулирования  и сферы его действия. В то же время все конкретные правила  законодательной техники объединяются общей основной, сквозной идеей - создать  наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения нормативных актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений. Исходя из этого можно сформулировать основные, наиболее общие принципы (требования), которые должны быть положены в основу работы над внешней формой готовящихся проектов: 

2.1.1. Точность и определенность юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов закона.

Достижение  наибольшего соответствия между  идеей, мыслью законодателя и воплощением  этой идеи в нормативной формуле - требование, непосредственно исходящее  из специфики права как регулятора общественных отношений. Закон содержит обязательный эталон поведения, модель будущих поступков человека. В  нем недопустимы недомолвки и  двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и  отсутствие единообразия понятий и  терминов может привести к неправильному  пониманию и применению закона, к  возможности отхода от его буквального  смысла, а это может оказать  прямое влияние на судьбы людей, производственную деятельность, работу законодательных, исполнительных и судебных органов.

Недостаточно  четкая статья закона или даже слово  могут вызвать серию юридических  ошибок и серьезные политические последствия. Достаточно вспомнить  довольно часто встречающиеся, к  сожалению, формулировки типа "как  правило", "обычно", дающие возможности  практически не исполнять закон, произвольно им жонглировать. В ст. 52 Устава Кемеровской области говорится  об обеспечении национальным культурным центрам, национальным обществам и  землячествам возможности участия в работе Законодательного Собрания, органов исполнительной власти области при рассмотрении вопросов развития национальных отношений в области. Однако из Устава не ясно, в чем конкретно эта возможность заключается - в участии в заседаниях с правом решающего или только совещательного голоса либо в иных формах. В Уставе Краснодарского края, в Законе Республики Саха (Якутия) "Об общественных объединениях" и ряде других актов субъектов Российской Федерации используется термин "совершеннолетние граждане", хотя из закона не ясно, с какого возраста это совершеннолетие наступает. 

2.1.2. Ясность и доступность языка нормативного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие.

Нормативный акт должен быть ясен для широких  слоев населения, ведь запрещено  отговариваться названием или непониманием норм. Доступность юридической формулы - необходимое условие укрепления законности, внедрения четких юридических  начал во все сферы жизни, повышения  авторитета права. Неясная норма  не дает полного представления о  правах и обязанностях граждан, ведет  к ненужной трате времени на запросы  и толкование, приводит к спорам и ошибкам. Приведем примеры. Непонятен  до конца такой примененный в  Уставе Кемеровской области термин, как "иные национальные территории (кроме национальных административно-территориальных  единиц) - национальные районы, национальные поселки, национальные сельские поселения" (ст. 49, 50, 51). Недостаточно ясны без дополнительного  толкования такие употребляемые  в правовых актах регионов термины, как общефедеральные органы, административные границы, политические должности и  др.

Требование  простоты изложения нормативного акта не должно, однако, наносить ущерб полноте, точности и глубине формулирования законодательных положений, приводить  к нарочитому упрощенчеству и  примитивизму. Многие регулируемые правом отношения достаточно сложны, и это  не может не отразиться на стиле  изложения соответствующих норм. Юриспруденция оперирует сложными, многогранными и специфическими понятиями техники, медицины и других специальных отраслей знания с их особой терминологией.

Уровень простоты и доступности языка  нормативного акта зависит от того, на кого он рассчитан, какой сферы  отношений касается. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на строителей, работников здравоохранения, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных и непонятных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо. Если для исполнения нормативного акта и просто его уразумения многие вынуждены обращаться за разъяснениями к помощи сведущих лиц, то этот акт вряд ли будет эффективен и авторитетен.

     В век технического прогресса, усложнения социальных связей значительно ускоряется темп общественной жизни, растет поток  информации. Она уплотняется и  специализируется, углубляется ее дифференциация. Эти процессы прямо отражаются и  на юридической информации. Происходит все большая специализация правового  регулирования, углубляется регламентация  ряда особых сфер жизни (медицина, техника, экология и др.). Очевидно, что чем  более специализирован объект правового  регулирования, тем более специальными могут быть язык и терминология соответствующих  нормативных решений. 

3. Полнота регулирования  соответствующей  сферы отношений.

     Если  в процессе исполнения нормативного акта обнаруживается ряд вопросов, на которые он не дает исчерпывающий  ответ, если акт фрагментарен и отрывочен, не предусмотрен механизм его реализации, то о его эффективности не может  быть и речи.

     Чтобы обеспечить полноту регулирования, следует предусмотреть в проекте  положения (если они не вытекают из действующего законодательства), без  которых будущее регулирование  не сможет быть достаточно эффективным. Это касается в первую очередь  норм, предусматривающих исполнение будущих предписаний, механизм их действия, меры поощрения, а также и ответственности, юридические санкции. Без них правовое решение будет мертворожденным, превратится в простую декларацию.