Введение.
Государство по
природе своей есть организация
политической власти и управления.
Власть и управление – две основные,
неразрывно связанные функции государства.
Власть как способность одних
групп общества навязывать свою волю
всему обществу существовала и существует
постольку, поскольку является орудием
управления людьми. В основе политического
господства повсюду лежало отправление
какой-либо общественной должностной
функции, и политическое господство
оказывалось длительным лишь в том
случае, когда оно эту общественную
функцию выполняло. Поэтому надо
признать корректным определение государства
в собственном, узком смысле понятия
как основного института политической
системы классового общества, осуществляющего
управление обществом, охрану его экономической
и социальной структуры.
Анализ государственного
управления состоит в признании
его как объективно необходимой
функции государства, как рациональной
деятельности, не исключающей свободу,
а являющейся общественно-политической
формой ее выражения и осознанной
реализации общественной необходимости.
Понятие государственного
управления.
Отправной точкой для распознания
природы государственного управления
служит понимание его необходимости,
общественной обусловленной и целевой
направленности.
Необходимость государственного
управления вытекает из потребности
обеспечить реализацию политики
государства, направленной на
эффективное использование природных,
трудовых, материальных и информационных
ресурсов, справедливое перераспределение
доходов и гарантирование основных
социальных прав, поддержание общественного
порядка. Например, необходимы государственные
программы для обеспечения минимального
уровня жизни нуждающимся или
для получения необходимого уровня
образования и профессиональной
подготовки. Кроме того, известно, что
в экономике существуют сферы,
где рынок оказывается несостоятельным
естественные монополии, общественные
товары, неполные рынки, информационная
асимметрия, безработица, инфляция)
и где без государственного
вмешательства не обойтись. Границы
государственного управления в
развитых странах определяются
на основе принципа, согласно
которому вышестоящая организационная
единица предоставляет нижестоящей
простор для действий и берет
на себя только те компетенции,
которые нижестоящая не в состоянии
осуществлять. Поэтому изучение
государственного управления предполагает
поиск и оценку возможностей
тех общественных институтов, которые
могут взять на себя функции
государственного регулирования.
С другой стороны, эта оценка
включает понимание специфики
именно государственного управления,
его целевую направленность на
производство общественных благ,
непосредственную связь с политикой.
Общественная обусловленность
государственного управления вытекает
из его практики как сложной
организационной системы, функционирование
которой направлено на удовлетворение
потребностей граждан. Вместе
с каждодневными жизненными потребностями
на государственное управление
влияют также политические цели,
что служит упорядочиванию развития
в интересах всего общества. Тем
самым государственное управление
является актом государственного
вмешательства. Это предполагает,
что его цели и содержание
зависят, с одной стороны, от
состояния и структуры управляемых
государством общественных процессов,
с другой - от места и роли
государства в обществе, а также
от взаимоотношений и характера
деятельности отдельных государственных
органов.
Целевая направленность
государственного управления означает
постановку рациональных (т.е. соответствующих
имеющимся ресурсам) целей и задач,
определяемых необходимостью получения
максимально возможных результатов
при минимальном использовании
средств налогоплательщиков исходя
из ориентации, данных публичной
властью. Четкость выражения целей
с учетом приоритетов и требуемых
результатов предполагает заинтересованность
государственных структур в сохранении
стабильности, в соответствии принимаемых
решений действующему законодательству,
росте компетенции аппарата своих
административных учреждений, а
также решении других задач,
направленных на повышение эффективности
управления, реализацию принципа
социальной справедливости, рациональное
расходование ресурсов.
Таким образом, природа
государственного управления вытекает
из его особой социальной функции,
направленной на упорядочение
процессов развития в интересах
всего общества путем согласовывания
разнообразных требований, нужд
и форм деятельности, где государственный
аппарат выступает действенным
механизмом воплощения публичной
власти и обеспечивает осуществление
государственной политики через
систему административных учреждений.
Государственное управление
выступает как механизм, способ,
с помощью которого государство
на практике проводит политику
по улаживанию разного рода
противоречий (индивидуальных, групповых,
национальных, территориальных, классовых
и т.п.) и удовлетворению материальных,
социальных, культурных потребностей
разных групп населения. Это
достигается с помощью конкретных
действий политического, правового,
организационного, финансового и
т.п. характера, что включает
различные этапы административной
подготовки и реализации необходимых
управленческих решений и социальных
программ, посредством которых происходит
координация и осуществление
политики государства. В этом
смысле государственное управление
представляет конкретно-содержательную
часть государственной политики.
С другой стороны, государственное
управление наряду с отличиями
имеет общие черты с менеджментом
в частных организациях, в основном
касающиеся управленческих технологий
и учета интересов клиента.
Отсюда вытекает, что от успешного
соединения рационального анализа
с принятием политических решений
в процессе государственного
управления зависит уровень использования
административных возможностей, а
также финансовых, информационных,
людских и, наконец, властных
ресурсов государства.
Таким образом, можно
дать следующее определение: государственное
управление - это деятельность по
реализации законодательных, исполнительных,
судебных и иных властных полномочий государства
в целях выполнения его организационно-регулирующих
и служебных функций как в обществе в целом,
так и в отдельных его частях. Это означает,
что государственные органы:
- во-первых, обладают определенными государственно-властными полномочиями и тем самым возможностями оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, несут ответственность за их состояние;
- во-вторых, обладают правомочиями и возможностями выступать в пределах своей компетенции от имени государственного интереса;
- в-третьих, функционируют в условиях сочетания строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм;
- в-четвертых, непосредственно занимаются работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части.
Основные принципы
государственного управления.
Государственное управление
(англ. public administration) — деятельность
органов государственной власти
и их должностных лиц по практическому
воплощению выработанного на основе
соответствующих процедур политического
курса (public policy). Деятельность по государственному
управлению традиционно противопоставляется,
с одной стороны, политической деятельности,
а с другой стороны, — деятельности
по формулированию политического курса.
В теории государственного
управления существуют три основных
подхода к формулированию основных
принципов государственного управления:
- правовой подход;
- политический подход;
- управленческий подход.
Согласно правовому подходу,
ключевыми ценностями государственного
управления являются ценности верховенства
права, защиты прав граждан. Государственный
служащий подчинён не столько своему
руководству, сколько требованиям
правового государства и Конституции.
Согласно политическому
подходу, основной задачей государственного
управления является максимально лучшее
воплощение воли народа. Государственные
служащие должны быть политически ответственны
(подотчётны), восприимчивы к текущим
интересам граждан. Для того, чтобы
воплотить это, иногда предлагается
реализация концепции «представительной
бюрократии», в рамках которой органы
исполнительной власти должны быть социальной
моделью общества в миниатюре. Предполагается,
что в этой ситуации облегчится учёт
ведомствами существующих в обществе
интересов, будут снижены возможности
для дискриминации отдельных
групп.
Согласно менеджеристскому
подходу, основными ценностями государственного
управления должны быть эффективность,
экономичность и результативность,
формулируемые, по возможности, в квантифицируемой
(измеримой) форме. Основная проблема,
которая ставится в этом подходе,
состоит в том, как обеспечить
нужный результат с наименьшими
затратами или, как вариант, как
получить максимальный результат при
заданных затратах. Характерным признаком
данного подхода является использование
понятия «государственный менеджмент»
(public management) в качестве синонима понятию
«государственное управления».
Общей для всех трёх подходов
является проблема соответствия действий
государственных служащих сформулированным
заранее принципам:
- следования принципу верховенства права (правовой подход);
- следования воле народа (политический подход);
- следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).
Оценка того, насколько
эта проблема решается, называется
качеством государственного управления.
Каждый подход использует в качестве
основ разные показатели качества государственного
управления.
Основные этапы
эволюции теории государственного управления
Впервые термин «государственно-административное
управление» (public administrative management) был использован
в программе Республиканской партии США
в 1986 г., однако первые работы по государственному
управлению появились еще в глубокой древности.
Уже с тех времен известны работы философов
Китая, Греции, Рима, Египта, содержащие
рекомендации по различным аспектам управления.
В течение почти двух тысячелетий
– со времен античности и вплоть
до XVIII в. – все знания о социальных явлениях
были единой целостной системой, которая
сводилась к политике, а общественная
жизнь была подчинена интересам государства.
Это явилось основной причиной того, что
теория государственного управления развивалась
в русле общей политологической традиции
и лишь в конце XIX в. стала выделяться в
самостоятельную область научных исследований.
Существенный импульс
к разработке теории государственного
управления был дан реформами, централизованно
проводимыми в системе государственного
администрирования в США и
странах Западной Европы в последние
десятилетия ХIХ в. и в первые десятилетия
ХХ в.
Эволюция науки государственного
управления позволяет выделить три
этапа:
- 80-е гг. ХIХ в – 1920 г.;
- 1920 г. – 1950 г.;
- 1950 – по настоящее время.
Основоположниками теории государственного
управления принято считать В.Вильсона,
Ф.Гуднау и М.Вебера.
Профессор Вудро Вильсон
в своей работе «Наука государственного
управления» (1887 г.) попытался переориентировать
политологию на изучение «организации
и методов работы правительственных учреждений»
в целом. Он подчеркнул, что «наука администрирования
будет искать способы улучшения деятельности
правительства, сделать его работу менее
трудоемкой, приведет в порядок организацию
управления». Он считал чрезвычайно
важным подчеркнуть, что «государственное
управление находится за пределами собственно
политической сферы... Хотя политика и
определяет задачи для органов управления,
ее вмешательство в процессы управления
недопустимо». Задача государственной
администрации состоит, прежде всего,
в оперативном и компетентном проведении
в жизнь решений политических лидеров.
Отношения между администрацией, исполняющей
законы, и властью, создающей законы, по
мнению Вильсона, составляют самую сущность
правительственной системы.
Им разработана модель
«административной эффективности»,
предлагающая использование в государственном
управлении методов организации
и управления бизнесом. Он также
обосновал необходимость высокого
профессионализма в системе государственного
администрирования.
Идеи Вильсона во многом
разделял американский ученый Дж.Гуднау,
считая, что функции между политиками
и администраторами должны быть четко
разграничены, причем политики контролируют
деятельность администраторов, а последние,
в свою очередь, подчиняются решениям
политиков.
Под влиянием этих идей ведущее
место в теории государственного
управления сразу же заняли вопросы
научного управления (менеджмента), не
зависимого от политической идеологии.
Существенный вклад в
разработку теории государственного управления
внес немецкий социолог М Вебер. Его
классический труд «Хозяйство и общество»
(1921), посвященный месту и роли
бюрократии в государственном управлении,
является актуальным до настоящего времени.
По его мнению, бюрократия есть исторический
феномен, возникший на этапе становления
национального государства, способного
оплачивать труд государственных служащих.
Большую обеспокоенность у него вызывал
количественный рост бюрократии: «Количественное
увеличение государственного аппарата
и расширение его социальных функций может
сослужить плохую службу. Требовать механического
роста государства – значит еще больше
ухудшать положение». Он сформулировал
универсальные принципы бюрократической
организации.