Противодействие коррупции в России: историко-правовой аспект

     Среди подношений приказным людям по расходным  монастырским книгам разительно выделяются крупные траты, зачастую прямо называемые «посулами». Граница между разрешительной платой за приказную работу и незаконным «посулом» составляла 1-2 рубля. Как правило, размер «посула» не превышал 50-100 рублей, и нередко он был следствием вымогательства приказных, а жаловаться на приказного, взявшего «посул», было небезопасно, если не было сильного заступника при дворе или приказе.

     Законодательные памятники позволяют проследить отрицательное отношение к «посулам»  еще со времен, предшествующих появлению  приказов. Законодательство решительно осуждает «посулы», понимая под ним подношения, связанные с неправильным решением дела. Этот же взгляд получил развитие в Соборном Уложении 1649г., где тема «посула» разработана с большей полнотой. Однако законодательство никак не регламентировало и даже не упоминало «почесть» и подношения «за работу», которые, таким образом, молчаливо разрешались. Но в отличие от Соборного Уложения, общественное сознание второй половины XVIIв. Осуждало не только «посулы», но и другие подношения приказным. Все эти подношения в целом в десятки раз превышали жалованье из казны, в связи, с чем такая структура доходов приказных была существенным препятствием для властей в борьбе с волокитой и мздоимством, составляющим основной источник доходов дьяков и подъячих. Большого труда стоило также заставить дьяков и подъячих отбывать положенное время на службе, поскольку челобитчики ожидали приказных на их подворьях, куда и везли самые ценные подношения.

     Надо  отметить что уголовное право  в XVIIв. развивалось в условиях резкого обострения классовых противоречий. Заметным стимулом его развития, расширения круга деяний, подлежащих уголовному преследованию, послужили события начала XVIIв. и восстания 30 – 40-х гг. Уголовное законодательство принимало все более карательный характер. Это нашло воплощение в Уложении 1649г. Уложение впервые дает определенную классификацию преступлений. Были выделены специальные подгруппы преступлений – государственные (политические) и против порядка управления. Собственно уголовные преступления можно подразделить на две подгруппы – должностные и против прав и жизни частных лиц. О них говорится главным образом в XXI, и отчасти в XXII главах.¹⁷

     Первую  группу составляли преимущественно  преступления должностных лиц судебных органов. Основной вид преступлений здесь составлял неправый суд за взятку или в результате пристрастного отношения к подсудимому по мотивам дружбы или вражды. Мотив о посуле как служебном преступлении является одним из доминирующих в Уложении в части приказного и воеводского управления и судопроизводства, свидетельствуя о процветании коррупции и произвола среди феодальной администрации. При неправом суде истцов иск обращался против судей любого звания, повинных в этом, причем в тройном размере. С них же взыскивались судебные пошлины, пересуд и правый десяток, которые шли в пользу казны. Судьи снимались с должностей, думные чины лишались чести, а недумные подвергались торговой казни(X,5,6.15¹⁸). Аналогичные кары за те же преступления предусматривались и в отношении судей патриаршего двора, а также и на городовых воевод и дьяков.

     Определяя строгие меры для судий за посул  и неправое решение дела, Уложение предусматривало возможные обходные пути таких нарушений закона –  получение посула не самим судьей, а его родственниками. Если посул взят родственником судьи без его ведома, то судья не нес ответственности(X,7)¹⁹

     Наказывались  и нерадивое отношение к судейским  обязанностям, волокита, изменение  текста судного списка при его  переписке набело подъячим по собственному усмотрению или по велению дьяка, вынос судебного дела из приказа «для хитрости» и т.п. В случае пропажи дела при выносе его из приказа с дьяка взыскивались истцов иск и государевы пошлины, сверх того, дьяк и подъячий подвергались наказанию кнутом и устранялись от должности. Закон предусматривал возможность окончательного оформления дела подъячим по велению дьяка, получившего посул, не в том виде, как было при судоговорении. За это назначалось суровое наказание: дьяку торговая казнь и лишение должности, а подъячему – отсечение руки(X,128,129).²⁰Наказывалось кнутом и неисправное ведение записи судебных дел и сбора судебных пошлин, а при рецидиве – торговая казнь и лишение должности(X,128,129)²¹

     В случае ложных обвинений в их адрес  виновным назначалось «таковое же наказание, что указано дьяком и подъячим» (X,15,16)²².Словом закон брал под защиту судебные органы от наветов.

     За  должностные преступления определялись наказания и для низового аппарата – приставов, недельщиков, губных целовальщиков. Запрещали брать поборы и повторные проступки наказывались кнутом и лишением должности. 

     2. Противодействие коррупции в Российской империи. Должностные нарушения 

     Административный  аппарат XVIIIв., в корне отличавшийся от средневекового приказного строя XVIIв., тем не менее сохранил практику подношений от челобитчиков.

     Интересен Указ 30 января 1701 г., в плане изучения начального этапа формирования идеологии  российского абсолютизма с ее стержневыми идеями беспристрастности и справедливости верховной власти в отношении всех подданных, заботы об общем благе и всенародной пользе. Указ направлен, во-первых, против тех приказных людей, которые «для своего лишнего мздоимания, отговариваются всякими приказными, будто нужными делами, волочат за крепостью недели по три и четыре, а иных месяцев по два…» ²³, во-вторых, в провозглашении намерения с помощью нового порядка уберечь подданных от волокиты и убытков, в-третьих, в угрозе смертной казнью подъячим крепостных дел за «бездельные прибытки пронырством».²⁴ С этой точки зрения Указ 30 января стоит в одном ряду с другими указами и манифестами, в которых разоблачительное начало, угрозы в адрес нерадивых и корыстолюбивых чиновников, равно как и обещания навести порядок.

     В 1714 году Петр I издал указ «О воспрещении взяток и посулов»²⁵(декабрь 1714г.), которым было отмечено поместное обеспечение чиновников, и повысил денежное жалованье. Была введена должность генерал-губернатора. Он ведал как гражданским, так и военным управлением, должен был бороться с судебной волокитой, вправе приостановить исполнение судебного решения. Это была попытка отделить суд от администрации. Генерал – губернатору выплачивались «столовые деньги». О жалованьи ему умалчивается. При Петре I губернатор получал в год 1200 руб. и 600 четвертей хлеба. Только при Петре I установлен твердый оклад жалованья губернатора, было окончательно покончено с системой кормлений, что конечно отнюдь не исключало незаконных поборов и прочее лихоимство.

     17 марта 1714 года был издан «Указ  о фискалах и о из должности и действии». Наиболее важный критерий, положенный в основу определения их компетенции, - «взыскание всех бегласных дел».²⁶Статья вменяла фискалам в обязанность принятие мер по борьбе с взяточничеством и казнокрадством. На практике фискалы не всегда выполняли поставленные перед ними задачи, ибо они сами были частью бюрократического чиновничьего аппарата. Обер-фискал Нестеров, хотя и уличил во взяточничестве сибирского губернатора Гагарина, сам был приговорен за взяточничество к смертной казни.

     В Воинских Артикулах 1715 г., описаны должностные преступления: злоупотребление властью в корыстных целях (арт. 194), взяточничество (арт. 184). Среди преступлений против порядка управления и суда в Артикуле особо выделены подделка денег (арт.199), печатей и документов (арт. 201), срывание указов (арт.203), принесение лжеприсяги (арт.196), лжесвидетельство (арт. 198). Все эти преступления наказывались чрезвычайно жестоко – смертная казнь, телесные наказания, тюрьма.

     Очень четко формулируются составы  растраты, присвоения и использования  в своих интересах денег государственных  с совершением подлога в отчетности. Артикул 194 устанавливает ответственность и за недоносительство. Определенный артикулом 194 состав преступления помещен среди других имущественных преступлений. Но он может быть квалифицирован и в качестве должностного преступления, поскольку содержит такие неправомерные действия, как подлог, неправильные записи в расходных книгах. Субъект преступления не обозначен. Видимо речь идет не только о военнослужащих, но и любых должностных лицах. Борьбе с этими преступлениями Петр I уделял большое внимание. Указом 1715 года повелевалось доносить самому государю не только о политических преступлениях, но и о хищениях из казны. Очень интересно толкование к артикулу 195. Оно определяет три важных момента: условия крайней необходимости (крайней голодной нужды), которые должны быть учтены, если кража была незначительной («съестное или питейное или иное, что невеликой цены украдет»²⁷); совершение преступления в «лишении ума»; совершение преступления малолетними (возраст не указывался). Все три указанных обстоятельства могли повлечь либо смягчение наказания, либо полное его исключение.

     Артикулы 196-198 устанавливают ответственность  за лживую присягу и лжесвидетельство. За лживую присягу полагались отсечение  двух пальцев и каторга. От суда требовалось  выяснить как смягчающие, так и отягчающие обстоятельства. Если лживая присяга дана «не омыслясь»²⁸, т.е. в беспамятстве, то в этом случае наказание отменялось; если же лживая присяга причиняла кому-то большой вред, наказание могло быть и более суровым – смертная казнь.

     Указ  от 1722 года также направлен на борьбу с казнокрадством, взятками и другими  злоупотреблениями должностных  лиц. В свойственной ему манере Петр I обращается к подданным: «понеже всуе законы писать, когда их не хранить».²⁹Подчеркивается обязанность соблюдения законов всеми без исключения должностными лицами. Преступившие закон рассматриваются как нарушители прав государственных и противники власти. Петр I угрожает им смертной казнью, «без всякие пощады»³⁰, независимо от предыдущих заслуг.

     Более широкий перечень случаев превышения и злоупотребления властью содержался в главе 50 Генерального регламента коллегий. В январе 1724 года Петр I утвердил новую редакцию этой главы, устанавливающей меры взыскания и поощрения за службу. Ответственность непосредственно за превышение власти впервые была установлена для министров. Превышением власти считалось совершение действий, как выходящих за пределы компетенции должностного лица, так и таких, которые формально соответствуют служебной компетенции виновного, но по существу противоречат интересам государства, интересам службы, поскольку совершены без достаточных на то оснований. Таким образом, состав, определяемый настоящей статьей, включал в себя и превышение власти, и злоупотребление властью в нашем сегодняшнем понимании.

     Наказывалось  и бездействие, в тех случаях, когда оно приводило к злоупотреблениям.

     В исторической и историко-правовой литературе предписания феодальной государственной власти о соблюдении суда правого, наказания за умышленное неправосудие, мздоимство и иные служебные преступления нередко оцениваются как акции чисто декларативного свойства³¹Наличие декларативных начал, элементов социальной демагогии в допетровских и петровских законодательных актах не вызывает сомнений. Очевидно, и их социально-политическое назначение – поддержать веру в «хорошего царя», в его беспристрастие и непогрешимость, веру в то, что произвол и беззаконие, если они становятся известны верховной власти, тут же подлежат осуждению и наказанию.

     Однако, обличая казнокрадов, неправедных  судей, или, как это имеет место  в указе 30 января, мздоимцев-приказных, пытаясь установить и поддержать какой-то порядок, обеспечить соблюдение феодальной законности, верховная власть преследовала на деле и другие цели, выходившие за рамки социальной демагогии ради насаждения и поддержания царистских иллюзий. Среди них – стремление укрепить государственный аппарат, поднять его авторитет, сделать его более совершенным инструментом удержания в повиновении и подавления сопротивления эксплуатируемых масс, а также, что не менее важно, обеспечить приращение государственных доходов. Указ 30 января и представляет собой как раз такой документ, в котором фискальная «начинка» идеологической оболочки выражена особенно ясно.

     Позднее политика Петра была продолжена в  законодательных актах правительства  Екатерины II,Александра I, Александра III и других государей. Однако уже в 1727 г. нехватка средств заставила правительство вернуться к прежней системе обеспечения, предусматривающей работу канцелярских служащих в городах без жалования с позволением «брать акциденцию от дел». Под иностранным словом «акциденция» узаконивался все тот же средневековый обычай кормиться приказным за счет населения. Лишь в начале 60-х гг. XVIII в. это правило было отменено. Монастырские расходные книги первой четверти XVIII в. позволяют сделать вывод, что во время правления Петра I сохранялись почти без изменения подношения в канцеляриях деньгами и натурой в почесть, кормление приказных обедом, плата за оформление дел и дача «посулов».³²

     Формирование  системы управления по образцу западных абсолютистских монархий предполагало отход от ее содержания непосредственно  за счет челобитчиков. В России напротив эти средневековые черты усилились. Государственная власть переложила большую часть расходов по содержанию приказного аппарата на плечи населения. Эта особенность составляла одну из отличительных черт формирования аппарата управления российского самодержавия. Рост аппарата управления вызывался государственными потребностями, но само государство было не в состоянии его содержать. Как отмечает Седов П.В. «почесть», «посулы» и прочие виды кормления от дел, стоящие у колыбели российского чиновничества, надолго определили лицо государственного аппарата, а глубоко укоренившиеся «посулы» остались в наследство последующему времени.³³

     В царствование Николая I правительство подтвердило свое негативное отношение к фактам преподнесения подарков чиновникам от частных лиц и различного рода обществ. По воле императора Сенат в 1832 г. издал Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества»³⁴, считая, что подарки или какие-либо приношения чиновникам не должны иметь место в системе государственного управления.