Защита прав ребенка: законодательство и правоприменительная практика

Защита прав ребенка: законодательство и правоприменительная практика

А.М. Нечаева, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.

Защита прав ребенка в современной России относится к числу ак­туальных проблем, порожденных явным неблагополучием в положе­нии несовершеннолетних детей как в обществе, так и в семье. И труд­но сказать, в чем причина такого неблагополучия и кто виноват в этом в первую очередь - государство или семья. Несомненно, виноваты и те, и другие. Причем очевидно, что декларируемый интерес государ­ства к детям тесно переплетается с бесспорным фактом потери семьей своего авторитета, ослабления семейных устоев, когда традиционные защитные функции семьи сходят на нет или превращаются в свою противоположность, перерождаясь в серьезную угрозу для незрелой личности ребенка. Иными словами, есть все основания считать, что дети в опасности. Это обстоятельство обязывает перейти от лозунгов, адресованных всем и каждому, как физическим, так и юридическим лицам, к более четким по смыслу и содержанию правовым предписа­ниям, способным при необходимости на деле помочь ребенку.

Особое место в системе мер поддержки детей занимают нормы права, закрепляющие возможность использования всех существующих в реальной действительности мер и способов обеспечения нормально­го духовного и физического развития ребенка. Тем более что Конвен­ция ООН «О правах ребенка» 1989 г. содержит следующее положение: «Государства-участники уважают и обеспечивают все права, преду­смотренные настоящей Конвенцией за каждым ребенком» (п. 1 ст. 2). Озабоченность по поводу воплощения прав ребенка в действитель­ность, проявленная на международном уровне, понятна, ибо мировое сообщество обеспокоено состоянием будущих поколений, их способ­ностью на должном уровне поддерживать жизнь человека.

Таково в самом общем виде объяснение важности правовых про­блем обеспечения интересов несовершеннолетних граждан. Причем речь идет о широкой гамме правовых средств защиты ребенка, тем более что их предпосылкой являются неодинаковые по своей отрасле­вой принадлежности законодательные акты, каждый из которых так или иначе, прямо или косвенно служит или может служить правовым инструментом, защищающим права детей.

Однако сама по себе тема защиты прав ребенка ассоциируется прежде всего с семейным правом, Семейным кодексом РФ, несмотря на то что его ст. 2, определяющая круг отношений, регулируемых се­мейным законодательством, специально не выделяет защиту прав ре­бенка. Она как бы растворена в регулировании личных (неимущест­венных) и имущественных отношений членов семьи, в состав которой, естественно, входят и несовершеннолетние дети. То же можно сказать о форме и порядке устройства в семью детей, оставшихся без попече­ния родителей.

Сложность защиты прав ребенка состоит не только в употребле­нии различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм, но и в комплексном характере самого семейного права. Его основу составляют и так называемые нормы материального права, и правила административно-правовые, и предписания сугубо гражданско-процессуального характера. С другой стороны, защищают права ре­бенка нормы, которые принято относить к частноправовым либо к публично-правовым. Чаще всего они взаимодействуют, дополняя друг друга, когда речь идет о конкретных способах защиты прав ребенка, в чем непосредственно заинтересовано государство в лице органов опе­ки и попечительства.

Особенно это заметно, если речь идет о защите прав несовершен­нолетнего, почему-либо попавшего в неблагоприятную семейную си­туацию или оставшегося вообще без семьи. Вместе с тем нетрудно за­метить, что все семейно-правовые нормы, посвященные несовершен­нолетним детям, пронизаны одной идеей - идеей приоритетной защи­ты интересов ребенка. Что же касается самих прав, то лидирующее место среди них занимает право ребенка жить и воспитываться в се­мье (п. 2 ст. 54 СК РФ). Это право служит как бы общим знаменателем при разрешении проблем, связанных с семейным воспитанием.

Налицо не простое отражение требований Конвенции ООН о пра­вах ребенка, а результат коренного пересмотра существовавших ранее идеологических установок, когда роль семьи не принималась во вни­мание, всячески обесценивалась, что сказалось на многих поколениях людей. Теперь же, когда семья стала объектом охраны на конституци­онном уровне (ст. 38 Конституции РФ), нелегко вернуться к прежним ценностям даже в области защиты прав ребенка. Вот почему так важно превратить семейное законодательство в действенный инструмент за щиты интересов несовершеннолетнего. Отсюда и необходимость кри­тического осмысления действующего Семейного кодекса. Его реали­зация уже позволяет обратить внимание на определенные изъяны, пробелы и недоработки, проявившиеся в правоприменительной прак­тике. А если учесть, что последние годы были непростыми для Рос­сийской Федерации из-за серьезных социально-экономических пере­мен в обществе, отразившихся и на представлении о семье, о роди­тельских правах и обязанностях, о детях, то становится ясно, как вели­ки требования именно к семейному законодательству.

Не случайно поэтому на различных конференциях, совещаниях, посвященных проблемам детей, все чаще звучат упреки в адрес се­мейного законодательства, которое якобы нуждается в коренной пере­делке в связи с его несовершенством, что служит причиной катастро­фического положения детей в современной России. При этом основ­ной акцент делается на недостаточно жесткой позиции Семейного ко­декса в отношении родителей, не обеспечивающих полноценную за­щиту прав ребенка в своей семье.

И здесь следует сразу же сказать, что проблема ужесточения за­кона для тех, кто его должным образом не исполняет, относится к чис­лу непростых и дискуссионных проблем. Причем ее сложность много­кратно возрастает, когда приходится иметь дело с родительскими пра­вами и обязанностями, правомерное исполнение которых, как правило, служит залогом успешной защиты прав ребенка, связанных с его се­мейным воспитанием. Вот почему сторонники усиления ответственно­сти родителей за своего ребенка, во-первых, затрагивают вопросы, имеющие прямое отношение к семейно-правовой ответственности за ненадлежащее семейное воспитание ребенка, и во-вторых, игнориру­ют специфику семейного права. Кроме того, они рассматривают про­блемы, относящиеся к материальному обеспечению родителями инте­ресов ребенка, вне связи с действительностью.

Каждая из перечисленных позиций нуждается в специальном рас­смотрении.

В качестве меры ответственности за ненадлежащее семейное вос­питание в Семейном кодексе предусмотрено лишение родительских прав, представляющее собой особую, предельно высокую меру семей­но-правовой ответственности, применение которой ведет к полному прекращению правовой связи ребенка с его родителями (сохраняется лишь обязанность родителей платить алименты). Отсюда следует не­обходимость изоляции ребенка от лица, утратившего свои родительские права по суду. Это порождает сложную жилищную ситуацию, одним из реальных способов решения которой является выселение та­кого лица с занимаемой им жилплощади без предоставления ему дру­гого жилого помещения. То есть бывшие родители утрачивают самое высокооцениваемое социальное благо - жилье. В результате лишение родительских прав становится еще более жесткой мерой ответствен­ности. Но нельзя забывать, что с лишением родительских прав граж­данин сохраняет свое конституционное право на жилище. К тому же в увеличении числа лиц без определенного места жительства государст­во никак не заинтересовано. Поэтому выходом из создавшегося поло­жения могло бы быть лишь выселение таких лиц с предоставлением им другой, худшей жилой площади.

Таким образом, количество семейно-правовых способов ужесто­чения ответственности в результате лишения родительских прав огра­ничено рамками ст. 71 СК РФ, предусматривающей последствия ли­шения родительских прав. Вводить же уголовную ответственность за нарушение права ребенка на надлежащее воспитание в семье вряд ли уместно с любой точки зрения. Поэтому не остается ничего другого, как активизировать профилактическую деятельность по «спасению» детей главным образом с помощью борьбы с алкоголизмом и нарко­манией - главными виновниками семейного неблагополучия, бедст­венного положения детей в семье.

Еще одно уязвимое место Семейного кодекса РФ некоторые авто­ры видят в несовершенстве правового регулирования алиментных обя­зательств родителей. Однако, как показывает практика, дело здесь в основном в процедуре исполнения решения суда в делах данной кате­гории, в незаинтересованности судебных приставов-исполнителей (деятельность которых семейным законодательством вообще не регу­лируется) в исполнении решения суда. Увеличение же доли взыски­ваемых алиментов свыше 50% заработка (дохода) лица, обязанного к выплате, чревато серьезными неблагоприятными последствиями. Во-первых, это вызвало бы рост числа лиц, уклоняющихся от уплаты алиментов, во-вторых, привело бы к полному отчуждению детей и ро­дителей друг от друга, что само по себе грозит возникновением более серьезных проблем, связанных с противостоянием между старшим и младшим поколениями. Вместе с тем в Семейном кодексе оказались забытыми интересы добросовестных родителей, готовых на основе поданного ими заявления добровольно заботиться о материальном обеспечении своих детей, что было предусмотрено ранее в ст. 89 Семейного кодекса РСФСР, устанавливавшей выплату алиментов лично лицом, обязанным платить алименты, либо через администра­цию по месту его работы или получения им пенсии, стипендии.

Предлагается еще один, казалось бы, возможный канал усиления семейно-правовой ответственности. Это возложение вины за все про­исходящие в семье события негативного плана на семью и ее членов. При этом не учитывается, что, во-первых, семья как таковая, не буду­чи субъектом права, не может нести ответственность и, во-вторых, се­мейное законодательство не всесильно и нельзя не учитывать его осо­бенностей и потенциальных возможностей, особенно когда приходит­ся иметь дело с правовым воздействием на личные отношения.

Таким образом, постановка вопроса о полной несостоятельности Семейного кодекса неосновательна.

Одним из существующих направлений усиления защиты прав и интересов ребенка, по нашему мнению, является принятие новых за­конодательных актов, затрагивающих наиболее важные сферы жизни несовершеннолетнего. Речь идет о следующих Федеральных законах: от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» 2. Их объединяет общая цель, состоящая в укреплении правовых предпосылок защиты прав ребенка, что по идее не может вызывать возражений. Но всякий закон остается таковым, если он от­вечает определенным требованиям, чего нельзя сказать в данном слу­чае. Здесь скорее всего налицо декларации, изобилующие общими по­ложениями, похожими на лозунги, в которых «тонут» конкретные правовые предписания, предназначенные для защиты прав ребенка. К тому же далеко не все содержащиеся в этих законодательных актах предписания сопровождаются указанием на наступление конкретного вида ответственности за их неисполнение. Вот почему эти акты не­достаточно эффективны. Они создают лишь иллюзию благополучия в законодательной сфере, относящейся к защите прав несовершеннолет­него.

Конечно, со временем число законов, предназначенных для защи­ты прав ребенка, возрастет. Но дело не в их количестве. Важно, чтобы они были именно законами со своей присущей им спецификой. С другой стороны, их следует нацеливать на решение задач не только сего­дняшнего дня, но и на ближайшую перспективу. Во всяком случае но­вые семейно-правовые акты не должны быть тормозом в деле развития цивилизованных отношений, связанных с правильно понимаемой и имеющей приоритетное значение защитой прав ребенка, что непо­средственно относится к качеству подрастающего поколения. Именно под таким углом зрения следует критически оценивать действующий СК РФ, который, естественно, безупречным в своих деталях быть не может, ибо только годы испытывают любую правовую норму на проч­ность, только со временем обнаруживаются ее отдельные недостатки. Вот почему рассматривать конкретные положения, связанные с защи­той прав ребенка, следует не абстрактно, а в прямой связи с правопри­менительной практикой. Причем замечания в адрес СК РФ и отдель­ных его предписаний полезно сгруппировать, особо выделив наиболее важные из них. Сюда можно отнести направления, которые связаны, во-первых, с существующими пробелами в регулировании отношений по защите прав ребенка Кодексом; во-вторых, с наличием норм, за­трудняющих защиту интересов ребенка в семейно-правовой сфере; в-третьих, с наличием в СК РФ неработающих правил.

Согласно п. 1 ст. 1 СК, к основным началам семейного законода­тельства относится следующее положение: «Семья, материнство, от­цовство и детство в Российской Федерации находятся под защитой государства». Так, суммируются ч. 2 ст. 7 и ч. 1 ст. 38 Конституции. В прежнем же Семейном кодексе РСФСР говорилось о всемерной охра­не интересов матери и детей и об обеспечении счастливого детства каждому ребенку. Таковой виделась одна из основных задач семейно­го законодательства. При всей ее архаичности она все-таки по смыслу была ближе к осуществляемой с помощью Семейного кодекса защите прав ребенка, тогда как в СК РФ говорится о защите детства. Между тем детство - это особый период в развитии человека, падающий на первые годы его жизни. И защищается оно прежде всего нормами ад­министративного права, связанными с охраной здоровья ребенка, а также нормами трудового права. Защита прав ребенка и охрана детст­ва - не тождественные понятия. Причем одним из важнейших прав несовершеннолетнего является его право на охрану детства. Отсюда может следовать вывод о существовании в общих положениях суще­ственного пробела, затрудняющего защиту прав ребенка семейным законодательством, поскольку в Семейном кодексе отсутствует правовая основа такой защиты, не отражается принципиально важная идея, пронизывающая многие его статьи.

Еще одним немаловажным пробелом можно считать отсутствие в разд. VII СК РФ специальной статьи, посвященной защите прав ребен­ка-иностранца, оказавшегося без семьи на территории России. Правда, ч. 3 ст. 62 Конституции гласит: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме слу­чаев, установленных федеральным законом или международным дого­вором Российской Федерации». Однако для защиты прав ребенка-иностранца этого мало. Тем более что в гл. 18 разд. VI СК, посвящен­ной выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения роди­телей, никаких исключений на этот счет не сделано и надо полагать, что дети-иностранцы не могут оставаться беззащитными, даже если речь идет об их социальном устройстве. К тому же СК обязывает ор­ганы опеки и попечительства осуществлять весь комплекс защитных действий по фактическому месту нахождения ребенка (п. 3 ст. 56). Мало того, п. 1 ст. 123 СК предлагает при устройстве несовершенно­летнего, оставшегося без попечения родителей, учитывать его этниче­ское происхождение, принадлежность к определенной религии и куль­туре, родной язык, возможность обеспечения преемственности в вос­питании и образовании. О гражданстве здесь ничего не говорится. По­этому необходимо в СК упомянуть о защите прав особой категории детей, оказавшихся почему-либо в бедственном положении в чужой стране. Отсутствие соответствующей правовой нормы оставляет де­тей-иностранцев на произвол судьбы, служит основанием для отказа от его устройства в российскую семью и даже в детское учреждение. Как показывает практика, именно эти дети (особенно граждане СНГ) пополняют ряды беспризорников.