Законность в государственно-служебных отношениях

Ответственность в государственном  управлении приобретает особый характер, поскольку многие управленческие решения  и действия порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов  людей. А там, где есть власть, предполагающая свободу долженствования (действовать "по усмотрению"), там должна быть и большая ответственность.

Ответственность - объективное  явление, проявляется в конкретных действиях и может быть оценена, видима (или видимо ее отсутствие). Она  предметна: отвечать всегда нужно за что-либо. Содержание ответственности  раскрывается в действиях по восстановлению нарушенных необходимых (целесообразных) связей, норм, отношений. В государственном  управлении содержание ответственности  изменялось на разных этапах жизни  общества. Еще недавно говорилось о приоритетной ответственности  государственного служащего перед  императором, начальством (верноподданичестве), сегодня больше говорим о его ответственности перед обществом, гражданином. Ответственность - исторически конкретна.

Признавая объективные свойства ответственности, необходимо все же сделать акцент на том, что ответственность - свойство личности, и это личностное качество должно найти нормативное  признание как профессиональное качество управленца. Здесь стоит  особо подчеркнуть, что понятие "нести  ответственность" (за исполнение функций  субъекта власти и управления) не должно рождать в нашем сознании образ "преступления и наказания", оно  характеризует скорее образ поощряемой деятельности. Другими словами, ответственность  можно не сводить лишь к карательному аспекту, но понимать ее с более широких  позиций - как несущую в себе стимулирующее  начало. Действительно, в коллективе, состоящем из ответственных людей, руководитель, как правило, в самой критической ситуации не позволит (не сможет) принять решение, вредное и опасное для общества, но несущее сиюминутную (или личную) выгоду.

Другая ситуация возникает  в коллективе, где руководитель окружил  себя рядовыми служащими, эгоистично поглощенными своими личными делами и не обращающими  внимание на все, что выходит за пределы  их собственного узкого мирка. Одним  из средств здесь видится право, включающее в себя не только регулятивные и охранительные механизмы, но и во все большей степени механизмы, стимулирующие активную ответственность - индивидуальную и групповую. Итак, ответственность - это не только средство, предотвращающее нарушение, восстанавливающее правовые нормы, но и позитивное средство воспитания в человеке внутренних регуляторов поведения, побуждающих его активно действовать в соответствии с объективными требованиями данной ситуации и объективно обусловленными идеалами времени.

Стимулирующая роль "позитивной ответственности" уже давно аргументируется  в юридической литературе. Так, в  частности, Б.Л. Назаров определил "позитивную" ответственность как "обязанность  осуществления предусмотренной  нормами права полезной для общества деятельности".

Своеобразие механизма ответственности  попытался раскрыть К.С. Вельский, который  писал, что персональная ответственность  за порученное дело "реализуется  посредством процессуальных правил, побуждающих субъекта ответственности  пройти ряд стадий, а именно:

1) дать отчет о проделанной  работе;

2) выслушать (принять)  оценку компетентного органа;

3) понести в случае  отрицательной оценки какие-либо  неблагоприятные последствия.

Мера ответственности  связана с пониманием, установлением  социальных последствий допущенного  отклонения от законных (целесообразных, необходимых) норм, отношений. Мера часто  выражается через понятие "вина" (виновен, т.е. должен отвечать, подлежит ответственности), при этом вина устанавливает  сам факт правонарушения, а мера выражает степень вины (уровень ответственности).

Здесь целесообразно отметить, что в нормативных документах для государственных служащих (например, в уставе о службе) ответственность  служащего должна быть подкреплена  очерчиванием вины хотя бы общими признаками, иначе образуется поле для административного  произвола. Применительно к должностным  лицам стоит упомянуть о таком  признаке ответственности, как ее полнота. Руководитель отвечает как за свои собственные решения, так и за действия подчиненных ему сотрудников (согласно древнеримской юридической формуле "Кто сделал посредством другого, тот сделал как бы сам").

Ответственность имеет несколько  видов и уровней.

Политическая  ответственность наступает, как правило, за отклонение от согласованных политических программ, целей, решений. Она чаще всего формируется, наступает, когда у политического руководителя, должностного лица или тех, на кого распространяется его воздействие, наступает осознание его долга, оценка поведения. Политическая ответственность характеризуется с положительной или негативной оценкой, может быть не только настоящего времени, но ретроспективная, историческая, когда оцениваются лица и действия давно минувших дней (суд потомков) и перспективная - когда говорят об ответственности перед будущим поколением.

Каковы мера и механизм политической ответственности? Эти  элементы политической культуры в нашем  обществе не получили четкого оформления. Например, общество давно осуждает такую "меру" политической ответственности, как перевод на другую должность политического деятеля, допустившего грубый политический просчет, действия, повлекшие социальные, материальные и другие потери общества, однако такая продолжается.

В Конституции РФ предусмотрен в общих чертах механизм политической ответственности высших должностных лиц.

Статья 93 допускает  возможность отрешения от должности  Президента РФ;

 ст. 98 - лишение  неприкосновенности депутатов Федерального  Собрания РФ по представлению  Генерального прокурора;

 ст. 103 регламентирует  механизм ответственности должностных  лиц государственной администрации  перед Государственной Думой;

 ст. 109 предусматривает  возможность роспуска Государственной  Думы;

 ст. 111, 117 - отставки  Правительства. Очевидно, нужен закон  о механизме, регламентировании  политической ответственности должностных  лиц, занятых в политическом  государственном управлении.

Нравственная  ответственность в государственном управлении заслуживает специального разговора. Она не зафиксирована нормативно, в результате чего может создаться впечатление, что ее нет. Скажем, пообещали одно, на деле вышло другое. Отговорок, якобы объективных причин для оправдания найти можно много. А если и причины вскрыть не хотят, прячутся за афоризмы, типа: "Хотели как лучше, а вышло как всегда". Юмор, конечно, необходим и в управленческой работе, но когда речь идет о судьбах людей, то уместней спросить: а совесть где?

Нравственная ответственность - это показатель отношения человека к самому себе, к нормам морали. Очень  опасно, когда у власти - люди с  двойной моралью, одна - для имиджа, для других, а другая - для себя. И пока это есть, проблематично  ждать качественные сдвиги в государственном  управлении, законность и правопорядок.

Юридическая ответственность в государственном управлении наступает за нарушения конкретных норм правовых актов применяется в определенных процессуальных формах уполномоченными органами (должностными лицами) государственной власти и местного самоуправления.

Ее признаки:

- с теоретической и нормативной точек зрения наиболее проработана, практически действует;

- распространяется как  на субъекта государственно-административного управления, так и на объект;

- наступает в случае, если  субъект допустил правонарушение, т.е. отклонение от нормы (правила), установленной в законе (другом  нормативно-правовом акте), повлекшее  нарушение прав, интересов граждан,  юридических лиц;

- наступает в случае, если  объект управления допустил неправомерные  действия, поступки, решения, повлекшие  нарушение закона (иного нормативного акта);- предполагает определение состава правонарушения, наличие вины.

Уровень вины, состава правонарушений помогает понять:

совершен проступок или  преступление, что влечет различные  меры юридической ответственности;

- основана на зависимости меры ответственности от причинно-следственных связей содеянного проступка или преступления. Определяется умышленная вина (обдуманное, осознанное нарушение) или неумышленная (по случайности, небрежности, самонадеянности, легкомыслию, неосторожности), когда нарушитель не предвидел, не задумывался и не хотел наступивших неблагоприятных последствий;

- всегда связана с применением санкций.

Санкция (лат. sanctio - строжайшее постановление, от sancire - постановлять, делать священным)

1) утверждение, одобрение  высшей инстанцией какого-либо  акта, придающее ему юридическую  силу (силу закона);

2) элемент нормы права,  в котором предусмотрены меры  государственного принудительного  воздействия, средства обеспечения  норм; часть статьи закона, в которой  указываются правовые последствия  нарушения данного закона;

3) система мер воздействия  на субъекты хозяйственных отношений  в целях обеспечения реальной  ответственности за выполнение  договорных обязательств, плана,  рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Они выполняют компенсационную,  стабилизирующую и стимулирующую  функции;

4) в современном международном  праве - меры воздействия (экономические,  финансовые, военные) против государств, нарушивших международные договоры;

5) одобрение, разрешение, согласие на что-либо.

Существуют следующие  виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная и  уголовная.

Дисциплинарная ответственность  связана с нарушением правил (норм) труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности. Дисциплинарное производство проходит ряд стадий (процедур): возбуждение производства по факту  правонарушения; рассмотрение дисциплинарного  дела; принятие решения о мере, санкции  в виде дисциплинарного взыскания  и его исполнение; обжалование (при  необходимости) решения по дисциплинарному  делу. Существует специальное дисциплинарное законодательство, оно конкретизировано применительно к различным категориям служащих и работников. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило, вышестрящим руководителем (должностным лицом) в порядке подчиненности; имеют определенный срок действия, могут сниматься. Дисциплинарная ответственность обладает большими возможностями формирования рациональных отношений между людьми, укрепления порядка и организованности.

Административное правонарушение - проступок, посягающий на государственный  или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный  порядок управления, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое  законодательством предусмотрена  административная ответственность. Административный проступок имеет следующие признаки: антиобщественность, противоправность, виновность, наказуемость деяния. Субъектами административного правонарушения признаются как физические, так и юридические лица. Граждане и лица, обладающие специальным административно-правовым статусом (водители, должностные лица, ранее привлекавшиеся к ответственности и др.), выступают индивидуальными субъектами. Коллективными - юридические лица и приравненные к ним коллективные субъекты, а также предприниматели без образования юридического лица.

Административный проступок  в сфере управления связан с исполнением  должности, это деяние (или бездействие), которое посягает на государственный  или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан.

Исходным в определении  административного проступка является результат поведения. Причем, физическое (юридическое) лицо может совершить  административный проступок только действием - как активным невыполнением  гражданских обязанностей, законного  требования должностного лица, нарушением запрета (например, правил регистрации  места жительства, отказ остановиться по сигналу инспектора ГИБДД, нарушение  правил торговли и пр.). Должностное  лицо на государственной службе может  совершить административный проступок  и подвергнуться административной ответственности за бездействие - как  пассивное невыполнение служебной  обязанности (молчание в ответ на правомерную просьбу граждан, непринятие должных мер, когда они необходимы и пр.).

Административный проступок  имеет степень общественной опасности  и предполагает вину и ответственность  большую, чем дисциплинарный проступок, но, безусловно, меньшую, чем уголовное  преступление, и влечет за собой  административное взыскание.

Административное взыскание - мера юридической ответственности  за совершение административного правонарушения. Административное взыскание применяется  широким кругом уполномоченных органов  и должностных лиц исполнительной власти, местного самоуправления, а  также судами (судьями). Применение мер административного взыскания  не влечет судимости и увольнения с работы. Лицо, к которому оно  применено, считается имеющим административное взыскание в течение установленного срока.